當北京城發生府院政潮和督軍團要挾解散國會的時候，外間就傳出清室復辟的謠言。大家以為這只是一個謠言，實際，復辟不是一種謠言。復辟的主角是張勳。張勳也不是不重視個人利益，正為了個人利益才進行復辟活動的。張勳以一個北洋系的外圍而虎踞江南，袁世凱在日也讓他三分，可見他並不是一個簡單的人物。民國成立了五六年，他和他的部隊留著辮子，我行我素，但他也不是完全沒有政治主見，他忠於清室，日望復辟，只能批評他頭腦不清楚，他的決心還是有的。當北京城內發生府院糾紛，以及督軍團大鬧北京城時，他卻在徐州捻須微笑，他策劃清朝復辟的謠言煊騰一時，日本報紙也大字揭露，可是一般人都不重視，一般人有種妥協心理，大家認為袁世凱有那麼大力量，一搞洪憲帝制就一敗塗地，則誰還會傻到走袁的覆轍，再作嘗試！
至於張勳呢？他曾仔細地研究袁失改的癥結，他認為：袁稱帝失敗，是因為在北方失去馮國璋，在南方失去陸榮廷，馮不肯支持帝制，陸則反對帝制。如果袁當時得到馮國璋的支持，北洋派就不會解體，袁也有足夠的力量對西南用兵，以武力統一中國，完成帝業。如果陸榮廷不在廣西舉兵反對帝制，蔡鍔所率的護國軍一定會被袁擊敗，反袁的力量將潰不成軍。可惜當時袁智者千慮，竟有一失，對馮對陸都存猜忌之心，使馮坐觀成敗，而陸站起來反對，袁的帝業遂告失敗。
張勳既然有此認識，於是得出結論，認為只要取得北馮南陸的合作，天下事便無不可為了。他雖老粗，但他在徐州這一階段，卻極力交結文人，這些文人多數是遺老和復辟派，如前清翰林：江西人楊增犖和劉廷琛，廣東人溫毅夫，貴州人胡嗣瑗等。楊增犖和劉廷琛向張推薦京社黨入潘博為張的機要秘書，潘博是康有為的高足，有此線索，康有為也和張有了往來。潘博算得上一個搞風搞雨的政客，他在張身邊不久，知道張想拉攏馮國璋，便自告奮勇願意擔任此一任務，於是張便把潘推薦給馮，馮也延為記室，潘在馮面前不斷稱讚胡嗣瑗，馮被說動，聘胡為江蘇軍暑的秘書長。
民國5年春，陸榮廷的兒子陸裕勛被袁世凱毒死，馮派潘博到南寧弔喪，潘在陸的面前捏造了一個馮的意見：「如果推戴項城為皇帝，反不如擁立清帝復辟。」接著潘就向陸漫談天下大勢，認為如果徐州的張紹帥，南京的馮華帥和西南的陸干帥聯結起來主張一件大事，諸如復辟之類，一定不會不成功的。
陸榮廷城府極深，喜怒不形於色，他新遭喪子之痛，對袁傷心達於極點，但他根本不贊成復辟，只是他心中願意各方都反袁，所以潘既然代表馮又代表張，只要馮、張反袁，隨便怎樣反法都是好的，所以他耐心聆聽，卻不作表示。
潘回到南京，又去徐州見張勳，他告訴張說：陸榮廷贊成復辟。
6年3月，陸榮廷從兩廣經徐州赴北京，張勳迎陸於車站，兩人是老朋友老同事，張堅邀陸赴帥府歡聚，張在宴會中向陸談起「民國不如清朝，共和制度不如君主政體」，以試探陸的態度，陸仍不置可否，而張卻認為潘博的遊說已經成功，陸確不表示反對，只是不便公開贊成復辟而已。後來陸榮廷入京後，曾往故宮謁見溥儀，外間且有陸獻女為妃的謠言，更使張勳相信已是同道人了。
南陸既已「入彀」，還要努力於北馮。當督軍團在北京城鬧得烏煙瘴氣的時候，馮派潘到徐州來探聽張勳對時局的態度。張勳問起馮的態度，潘博信口開河地說：「華帥是個胸無主見的人。不過善於謀己，如果大帥和北洋諸帥都主張復辟，華帥一人不會反對的。」潘的話正和張對馮的看法一致，張為了慎重起見，便寫信給馮，把北方發生的政潮歸咎於國民黨，捏指那是國民黨企圖推翻北洋派的政治陰謀。末了他說：為了抵制西南，為了鞏固北洋團體，必需另謀解決時局的方策。這是張對馮投石問路，藉以窺探馮對復辟的態度。幾天以後，馮有回信極力附和，且請張大力主持所謂的「對策」。馮表示自己願追隨其後。張接到馮這封信後，肯定地認為馮已不反對復辟了。
可是，這卻是一樁錯誤公案，也可見民國初年軍閥們的胡塗，原來馮回張這封信，馮根本未曾過目。甚至根本不知道，當潘博知道張勳寫信給馮國璋，就立即打密電給胡嗣瑗，叫他用馮的名義答覆張一封信，不必給馮過目，複信要能使張滿意。馮素來不大看公事，所以胡可以偷天換日。
這時，張還上了一個「洋當」，日本政府派參謀次長田中到中國來，鼓勵中國對德參戰，同時和段內閣秘密接洽中日軍械借款。田中於5月14日到徐州訪問張勳。田中向張勳表示，中國局勢非常混亂，日本政府對此非常關切，倘若這個局勢是由於制度問題，而中國有力量人士認為共和制度不適合中國國情，非採取收拾時局的其他途徑，則日本政府也願意予以善意而適當的援助。
張勳不肯到北京參加軍事會議，是因為他自以為是督軍團的盟主，不願充段的走卒，所以當督軍團發出電報敘述他們威脅總統解散國會時，張勳立即有號電（5月20日）表示：「議會不良，百政阻滯，改組更張，其何容緩？勛在去歲召集之初，固已早持另組之說。今諸公決議以憲法種種弊端為言，義正辭嚴，一秉大公，至所心折。惟惜發之較遲耳。預決進行，要在毅力。勛雖無似，願為後盾。」
前面已經說過，黎、段兩人本來都是極看不起張勳的，但是當他們迫切需要外援的時候，就把這個怪物當作爭相拉攏的對象。他們對張勳同樣有一種錯誤的看法，以為張勳是一個不善於使用政治陰謀，不會玩弄兩面手腕的爽直漢子，卻未曾想到這個老粗卻是以爽直的偽裝，隱藏了狡獪的本質。在黎、段兩人爭相拉攏的時候，張勳對黎說的是一套，對段說的是另外一套。他的目的是要利用黎逐段下台，然後利用督軍團逐黎而擁溥儀再登大位。當督軍團與黎因解散國會問題僵持不下的時候，他又電邀督軍團到徐州舉行第四次徐州會議。
5月23日，由北京掛專車直放徐州的有倪嗣沖、張懷芝、王占元、趙侗、李厚基和各省軍閥代表共計20餘人。值得注意的是，孟恩遠隨車到天津就下了車，曹錕託病回到保定，原來在天津的李純也未隨同前往，王占元在徐州只住了一夜就由隴海路到鄭州轉車南下。因此，實際上參加第四次徐州會議的只有督軍團的一部分和一些軍閥代表。但是，第四次徐州會議有四五個督軍親自參加，這就比以前的三次徐州會議顯得更為生色了。
督軍團到徐州的第二天，北京政府發表了免段令。因此，倪嗣沖在會議上痛罵黎，主張推倒這個北洋派公敵的總統。事實上，這些劍拔弩張的將軍們沒有一個是真心擁段的，他們所關心的只是北洋團體的利益，認為總統今天可以免段，明天就可以選擇另外一人開刀，有黎在位一天北洋派的統治力量就會受到破壞而難於保持下去。此時督軍團除造反外別無主意，因此張勳乘機提出實行清室復辟的主張。這個主張在以前幾次的徐州會議上，張勳早就暗示過，但因時機尚未成就，所以未提出具體步驟及何時實行。現在段已下台，張勳認為推翻總統後實行復辟，是一件水到渠成的事了。
段的代表徐樹錚也參加了這個會議，張勳雖因段沒有直接兵權而不予以重視，但段究竟是北洋派的一個領袖，因此想從徐的口中窺探段對復辟的態度。徐表示說，芝老（段）只求達到驅黎目的，一切手段在所不計。徐是段手下的第一紅人，他既有此表示，張勳就認為段也不會反對復辟了。
隨後討論到實行復辟的策略問題，決定先由參加會議及有關各省的督軍宣布與北京政府脫離關係，要挾黎解散國會，張勳暫時則不參加，並且偽裝「調人」，從旁做好做歹地引誘黎接受督軍團的要求，使黎的聲譽受到嚴重打擊，然後加以驅逐，迎接溥儀複位。
實行復辟的決定由參加會議的全體人員簽名為信。
24日，張勳根據會議所決定的策略，電黎云：
「各省督軍及各省代表二十餘人昨晚偕同到徐，以憲法問題就商。旋奉公府秘書廳漾電開……等因。咸以民國適用責任內閣制，凡任免官吏，向由國務院發出，非由國務總理副署，不能發生效力。秘書廳職司機要，對於此事，本無責任可言，今忽逾越職權，擅發通電，宣布命令，殊屬創舉，當然不能認為有效。共和國家首重法治，如果任意出入，人民將何適從？中央現既首先破壞法律，則各省惟有自由行動等語。事關法律問題，理由極為充分，如無持平辦法，必將激生他變。謹飛電直陳，敬候鈞裁。」
這個電報是以第三者的口吻，以關懷黎的口吻說出來的，暗示他願意出面來擔任黎與督軍團之間的調人。
黎從來沒有想到要與北洋派為敵，他的目的僅僅在於排去一個目無總統的段。為了避免北洋派因免段而可能引起誤解，所以不止一次地請北洋派元老徐世昌繼段之後組織內閣，信使不絕於途，但是在天津的徐則堅決不肯應命。黎又請北洋派的另外一塊金字招牌王士珍組閣，5