袁垂危的時候，北洋系雖已四分五裂，可是段祺瑞和馮國璋卻都各有千秋，要取袁而代之，段祺瑞在北京成立責任內閣，把握了政治的主流，可是在北京有好處也有壞處，壞處是行動要受到許多牽制；馮國璋在南京行動就可以自由得多，但也有壞處，壞處是距離北京的政治中心遠了一點。
袁死前，馮國璋正在南京召開「南京會議」，馮召集這個會議的目的，是想在袁和反袁派中間，造成第三力量，以便挾袁以對付西南的護國軍，又挾護國軍以對付袁。這時袁對馮已不放心，所以他採取以毒攻毒的手法，派張勳督理安徽軍務，仍然駐守徐州，袁的死黨倪嗣沖為安徽省長，袁並且暗示張勳如果能驅逐馮，就派張督蘇。這一來，張、倪聯合起來搗亂南京會議，使南京會議變成無結果而散的局面。
袁死後，張勳把參加南京會議的各省軍閥代表邀往徐州開會，參加的有奉天、吉林、黑龍江、直隸、河南、山西、安徽七省代表，四川、湖南、湖北、江西、山東五省代表則因旨趣不同而沒有參加，福建代表則沒有及時趕到。
這是5年6月7日，也就是袁死後的第二天，張勳發表了「保境衛民」的通電，並在招待各省代表洗塵的宴會上，向各省代表高談闊論地談到「大清朝的深仁厚澤」。6月9日，徐州會議正式開始，張勳派參謀長萬繩栻宣布《會議要綱》十條，以「固結團體，鞏衛中央」作為煙幕，骨子裡卻是想組織北洋軍閥的各省軍事攻守同盟，用以挾制北京政府對抗西南護國軍，保全他們的權力地位。不要看張勳是個老粗，他卻把握了一個最好的時機，讓自己成為當時的政治寵兒。原來袁死後，北洋軍閥們正感前路茫茫，後顧皇皇，不知道應該怎麼辦才是，他們在袁最後時期都是各為自己利益，四分五裂，怎知袁一死，他們卻感到如果不團結，北洋系便會解體，因此求生的要求就是要團結。恰好在這個時機張勳召集了徐州會議，正符合了當時的需要。
張勳代表北洋系中最頑固和守舊的一派，他和他的部下都留了辮子，這便表示他仍嚮往清王朝，所以他駐節徐州時，清朝的復辟派人物紛紛投奔他，把他當做了希望。袁的帝制失敗後，洪憲帝制派的人物也求張庇佑，倚靠他的保護。因此，他竟際會風雲，成為北洋系各路諸侯的「大盟主」。
段祺瑞得知張勳召集徐州會議，馬上派段芝貴秘密到徐州活動，段既然以北洋系正統自居，當然看不起北洋系中的雜牌如張勳之流，可是他既然繼承北洋系領袖，對北洋系所屬的各種雜牌軍也有拉攏的必要，所以他趕快對張勳暗送秋波。認為張勳在徐州的行動，可以牽制馮國璋，因為馮國璋才是段的對手，所以拉攏張勳便是打擊馮國璋。至於張勳呢？他本是一個妄自尊大的老粗，他對袁尚且不買帳，當然更不會把段祺瑞放在眼中了，可是張勳和馮國璋不和，為了利害，拉攏段可以抵制馮，所以也樂得和段祺瑞聯絡。
徐州會議議決了十條，是：
一、尊重清室優待條件；二、保全袁大總統家屬生命財產及其身後一切榮譽；三、要求政府依據正當選舉手續，速行組織國會，施行完全憲政；四、電勸獨立八省取消獨立，否則準備以武力對待；五、絕對抵制送次倡亂一般「暴烈分子」（指國民黨員）參預政權；六、嚴整兵衛，保全地方；七、抱定正當宗旨，維持國家秩序，設有用兵之處，所需軍械餉項，仍當通力合籌；八、擬俟國事稍定，聯名電請政府罷除苛佃雜捐，以蘇民困；九、嗣後中央設有弊政足為民害者，務當合力電爭，以盡忠告之義；十、中央實行減政，固結團體，遇事籌商，對於國家前途，務取同一態度。
這十條決議案，其實都不是各省代表的意見，也未討論或引起爭論，完全根據張勳的《會議綱要》照寫下來的。
徐州會議結束後，張勳以大盟主自居，公然發出哿電（6月20日），反對懲辦帝制禍首。電報說：
「君主、民主主張各有不同，無非各抒己見，罪魁功首，豈能以成敗為衡。……近日南方各省堅執前言，操之彌急，如果相持不下，則南北勢成冰炭，仇釁相尋，責難無已，萬一戰端再起，外人從而干涉，竊恐瓜分之禍，不在帝制發生之日，而在共和再造之時，律以誤國之愆，必有屍其咎者，匪特公論自在人心，即勛一人斷不承認。而報紙訛傳，竟謂勛曾電政府亦以懲辦禍首為請，實系妄相揣測，不知勛素持公道，屢有宣言，定不隨聲附和，自相矛盾。且落井下石，既非大丈夫所為，而止沸揚湯，究與大局何益？」
這真是千古絕唱，張勳把包庇帝制禍首說成是：「公論」、「公道」；把南方反對帝制說成是「南北之爭」，更且用瓜分和誤國等名詞來威脅人。
在這次徐州會議召開時，外間盛傳是討論復辟，因此全國大嘩，張勳乃於6月10日給北京陸軍部次長田中玉、巡警總監吳炳湘公開否認是討論復辟，原電云：
「勛在前清受恩深重，而袁大總統二十年知遇之感，尤非恆泛，故居常每對人言，君恩不可忘，知遇之感不可負，第此純系私感。至大勢所趨，則勛素以國家為重，萬不肯以一毫私見屬於其間，今者國家多故，變出無常，適勛邀集各省代表在徐集會，並有謠傳謂勛主張復辟，實無其事。勛蒸印。」
參加徐州會議的原來只有奉、吉、黑、直、豫、晉、皖七省代表，會議後張勳繼續吸收各省北洋軍閥參加，因之九省同盟及十三省區大同盟的傳說盛行一時。加入同盟的軍閥，儘管抱有各種不同的目的，但有一個共同點，就是利用這個同盟來保障個人的權利和地位。除了參加的軍閥而外，還有帝制派和政治陰謀家在幕後興風作浪。他們也各有目的，有的企圖推翻共和制度，以便恢複個人自由，有的則是利用軍人作為政治鬥爭的武器。除徐州而外，天津也是一個策動政治陰謀的大本營，其中有推舉段祺瑞為副總統、以徐世昌為內閣總理以及驅逐黎元洪、擁戴溥儀複位的各種不同主張。天津、徐州之間經常有秘密人物往來，傳說徐世昌也曾秘密到過徐州。
8月間，眾議院議員趙炳麟提出軍人不得干涉議會案，張勳就聯合多人通電予以痛斥。9月間，眾議員陳允中等質問督軍同盟的問題，張勳等又有第二次排斥國會的通電發表。
8月5日，司法總長張耀曾由雲南到上海，下榻孟淵旅館。正當其時，上海海關在輪船中查獲大宗煙土，據說張的隨員孫世奇有重大嫌疑，可是張否認隨員中有孫世奇其人。張是屬於國民黨右翼的閣員之一，國民党參加內閣本來是段所不喜的。8月13日，北京政府忽然發表一道重申煙禁的命令，命令指出：「不法之徒，巧假護符，暗中販賣」。這道命令顯然是影射西南人物而藉以打擊他們的。不久查明，上海煙土案牽涉到唐繼堯的兄弟唐繼禹，而與張耀曾無關。張於8月25日到達北京。上海煙土案發生後，張勳不管與張耀曾有關無關，就發表冬電（9月2日）說：
「張耀曾販土營私，喪權辱國。國務院為一國最高行政機關，豈容有此敗類廁足其間。……勛敢代表大多數之國民曰，此等閣員，此等議院，我輩國民斷難承認。」
這時國會已經通過了內閣總理同意案，並且通過了全體閣員名單，因此段不能不出面來替國會講幾句話。他勸告張勳勿再干涉國會。張勳回答說，他不是干涉國會而是「監督國會」。九月中旬，黎也派張勳的老朋友阮忠樞到徐州來疏通。不料通過勸告和疏通，張勳反而更加猖狂，公然聯合北洋軍閥多人發表元電（9月13日），用更大的火力攻擊張耀曾說：
「……政府隱忍而不言，國會盲從而通過。……國會為立法之地，總長為執法之人。法若不行，何以服眾。自茲以後，勛等何能再以禁煙法律強令國民，惟有任其自種自運自吸，不過問而已。勛等料各省法庭引為奇恥，忍無可忍，必有與法部斷絕關係之一日。……張於此案為嫌犯之一，無論有罪無罪，均應停職付諸法庭。……如以勛等所言為是，請即日罷斥司法總長張耀曾，即交法庭公開審判，以謝天下。如以張耀曾所行為是，即請立罷勛等之職，以謝張耀曾。倘政府仍有為難，即請將勛等與張耀曾一律罷斥，以平其氣。……坐衣冠於塗炭，勛等所不屑為，甘緘默以終身，勛等所不忍出。敢援匹夫有責之義，不辭武人干政之嫌。期在必行，佇候明訓。」
列名這個電報的有倪嗣沖、薑桂題、張作霖、馮德麟、孟恩遠、畢桂芳、許蘭洲、王占元、張懷芝、趙倜、田文烈、李厚基、田中玉、楊善德等。
張耀曾忿忿不平地向北京政府辭職。在辭呈中說他「無罪可言，無責可負」。並建議：「張勳目無中央，威逼政府，請嚴加懲治以安國本。」他說張勳既為「原告」，應當到法庭來和他對質，如果是誣告，應當加以反坐。黎安慰他「不必計較」。段也只說了一句不負責任的話：「見怪不怪其怪自敗」。
9月21日張勳公然召集第二次更大規模的徐州會議，並將七省攻守同盟擴大為「十三省區聯合會」。參加這次會議的有山東督軍張