參政院本是代行立法院的機關，同時也是袁的御用工具，袁要改革國體，卻不願由參政院解決此重大問題，所以全國請願聯合會乃要求以組織國民會議為解決國體機構，參政院根據這項請願咨請袁發布命令，定民國4年11月21日舉行國民會議之複選，召集國會，解決國體。然而還怕時間延緩，全國請願聯合會再作第三次請願，以另組機關徵求正確民意為辭，參政院乃建議用國民會議的初選人為基礎，選出國民代表大會解決國體問題，於是袁正式公布國民代表大會之告令：
十月八日告令「參政院代行立法院咨稱：本院前據各省、各特別行政區域、內外蒙古、青海、回部、前後藏、滿洲八旗公民王公、暨京外商會、學會、華僑聯合會等一再請願改革國體，當經本院開會議決，將請願書八十三件咨送政府，並建議根本解決之法，或提前召集國民會議，或另籌徵求民意妥善辦法，疊准大總統咨復，以國民會議議員複選報竣為期，以徵求正確民意為準，以從憲法上解決為範圍。具見大猷制治，精一執中。易勝欽佩。而自本院咨送八十三件請願書以後，復有全國請願聯合會代表沈雲沛等、全國商民馮麟霈、全國公民代表團阿穆爾靈圭等、中國回教俱進會、回教回族聯合請願團、暨回疆八部代表王寬等。哈密吐魯番回部代表馬吉符等、錫林果勒盟代表程承鐸等、雲南迤西各土司總代表鄧匯源等、新疆、蒙、回全體王公代表暨寧夏駐防滿蒙代表楊增炳等、北京二十區市民董文銓等、北京社政進行會惲毓鼎等、南京學界丁偉東等、貴州總商會徐治濤等、籌安會代表楊度等、暨全國商會聯合會蔚豐厚各處票商等，前後請願前來，咸以為中國二千餘年，以君主制度立國，人民心理，久定一尊。辛亥以後，改用共和，實於國情不適，以致人無固志，國本不安。誠如共和制度，元首以時更替，國家不能保久長之經畫，人民不能定專一之趨向。兼之人希非分，禍機四伏，或數年一致亂，或數十年一致亂，撥亂尚且不遑，致治何由可望？……惟有速定君主立憲，以期長治久安……
全國人民，迫切呼籲，實見君主立憲為救國良圖，必宜從速解決。而國民會議開會遲緩，且屬決定憲法機關，國體未先決定，憲法何自發生？非迅速特立正大之機關，徵求真確之民意，不足以定大計而立國本。再三陳請，眾口一詞。本院初以建議在前，復經大總統咨復辦法已定，不敢輕議變更；而輿論所歸，呼籲相繼，本院尊重民意，重付院議，僉謂茲事重大，自未便拘守常法，以求解決。國家者，國民全體之國家也。民心之向背，為國體取捨之根本，惟民意既求從速決定，自當設法，特別提前開議，以順民意，與本院前此建議，所謂另籌妥善辦法，以昭鄭重者，實屬同符，即與我大總統咨復所謂國家根本大計，不得不格外審慎者，尤相吻合。謹按《約法》第一章第二條，中華民國主權，本之國民全體，則國體之解決，實為最上之主權，即應本之國民之全體。茲議定名為國民代表大會，即以國民會議初選當選人為基礎，選出國民代表，決定國體。似此則凡直省及特別區域滿洲、回、藏均有代表之人，徵求民意之法，普及國民全體，以之決大計而定國本，庶可謂正大機關，而真確之民意，可得而見，較之國民會議為尤進也。茲據《約法》第三十一條之規定，於十月六日開會議決《國民代表大會組織法》，經三讀通過。現在全國人民亟望國體解決，有迫不及待之勢，相應抄錄全案，並各請願書，咨請大總統迅予宣布施行，等因。除將代行立法院議定之《國民代表大會組織法》公布外，特此布告，咸使聞知！此令。」
4年雙十節袁又有尊重民意之申令云：
「……先後吳呈請改定國體，僉謂共和不宜於中國，無可諱言，惟有俯順輿請，速定君主立憲，以慰薄海人民長治久安之望，各等情。本大總統披覽之餘，以為改革國體，事端重大，倘輕率更張，殊非所宜，但《約法》所載中華民國主權，本之國民全體，解決國體，自應聽之國民。昨准代行立法院咨請公布《國民代表大會組織法》，業經頒令公布。本大總統受國民之付託，以救國救民為己任，民所好惡，良用競競，惟有遵照《約法》，以國民為主體，務得全國多數正確之民意，以定從違，京外文武官吏，有保全地方治安之責，應各督飭所屬維持秩序，靜候國民之最後解決，其膺選舉監督之任者，尤宜遵照法案，慎重將事，用副本大總統遵守《約法》，尊重民心之至意。將此通令知之。此令。」
《國民代表大會組織法》公布後，即設立國民會議事務局，局長是顧鰲。這個事務局就是執行機構，推動國民代表的產生，和產生投票決定帝制，下面各色各樣的電報可見當時袁黨的運用。
「各省將軍巡按使鑒：（中略）查關於國民會議議員初選機宜，前經本局密電，申明辦法，請轉飭各初選監督照辦在案，想各縣初選監督，當能體會入微，善為運用。目下情勢，較前尤為緊要，應請貴監督迅即密飭所屬各初選監督，對於該縣之初選當選人，應負完全責任，盡可於未舉行初選之前，先將有被選咨格之人，詳加考察，揮其性行純和，宗旨一貫，能就範圍者，預擬為初選當選人，再將選舉人設法指揮，妥為支配，果有窒礙難通，亦不妨隱加以無形之強制，庶幾投票結果，均能聽我馳驅。且將來選舉國民代表，及選舉國民會議議員時，自可水到渠成，不煩縷解，此事實為宣布選舉之最要關鍵。務希飛電各初選監督，慎密照辦，其無通電地方，應即迅用密飭，加急星夜飛遞，以免貽誤。如實有趕辦不及之處，即將初選酌量延期數日，亦無不可。倘或敷衍竣事，致令桀黠濫竽，則重咎所歸，實在各該初選監督。再，查國民代表選舉，在各省系以各該最高級長官，會同監督之，此後凡關於國民代表選舉事宜，如系軍政地域，希即妥密協商辦理，並飭知各該初選監督，一體遵照為要。辦理國民會議事務局。印。」
「各省將軍巡按使鑒：堂密，查關於選舉機密事件，視為國家機務之一，應行確守秘密，責成專員管理，俾免漏泄等因。業經呈奉大總統電令遵行。並於八月敬日通電查照在案。數日以來關於選舉密件，各地方尚無泄漏情形。具見貴監督注重選舉之真心。現在國民代表大會選舉事宜，依照組織法應由本局籌備。各長官監督，權責重要，尤異尋常，彼此協商，日益繁多，不得不格外慎密從事。所有關於協商機密事件，自應查照前次呈准辦法，特別注意。誠以國民代表大會為決定國體請願事件而設，欲收內外相維之效，不能不密籌操縱之方。關於京外官署往來協商之件，實為治亂安危所系，設或稍有泄漏，轉蹈事機不密之嫌。而事關國本，密件若傳於道路，尤恐貽政治歷史之污。此節對內對外，動關國家威信。貴監督謀國素忠，務望特派親信人員，嚴密保管。關於國民代表投票密件，其有應飭各具知事及其官署密行之件，仍望隨時聲明機密，俾免貽誤，而維國本。是所切禱。辦理國民會議事務局。真。印。」
「各省將軍巡按使鑒：堂密，自《國民代表大會組織法》公布以後，敝局依法籌備，近數日來，通致諸公，明密電報，已不下十有餘起。關於解釋條文者用明，關於運用方法者用密，均就愚慮所及，陸續瀆陳。計邀大鑒。竊思此次國體問題，關係於國家前途者至鉅。諸公鼎力提倡，遂能全國景從，如水赴壑。默察現在趨勢，已有沛然莫御之機。惟其猝能致此之由，實賴諸公提挈之力。惟《國民代表大會組織法》之規定執行，責任付託於監督者甚專。而敝局籌備之司，不過所以求統一。蓋立法者明知諸公忠誠受國，必能貫徹始終，鞏固國基。際茲籌備進行期中，不啻在最後五分鐘內。鰲以輕材，勉附驥尾，所有迭電一切敷陳，純出於內外相維之義。綜其希望，約有四端：（一）國體改革，系國家萬年永計，諸公封圻任重，登高一呼，必能於法律範圍，運用靈活。果於形式上辦到絲毫無憾，自足奠久安之基。（二）國民代表大會之組織，既系依政治法律常軌，以解決國體問題，凡關於法律上之形式，除確有十分障礙者外，投票程序，務必表示鄭重。
庶對內可以為彈壓反側之資，對外可以杜干涉責言之漸。（三）法律形式上應從同，故敝局迭將法律條文，詳為解釋，以期全國辦理一致，俾符代表投票制度之精神，特開徵誅揖讓以外之創局。（四）吾國地廣民稠，情形不能一律，故於事實內容，聽由諸公自行運用。以免拘牽文義之嫌，而收推行盡利之效。凡此種種下懷，均系籌備期內之希望。諸公藎籌遠慮，必能諒此愚忱。鰲於迭電奉商事實，計已隨時安籌，確有把握，尚望好音時賜，俾得著手進行，臨電神馳。無任盼禱。顧鰲叩。刪。印。」
「各省將軍巡按使覽本月二十一日奉大總統諭。政事堂交片，第一百五十三號內開，交辦理國民會議事務局。本日國務卿面奉大總統諭，參政院代行立法院議決：關於決定國體投票標題咨行前來，著交辦理國民會議事務局按照院咨，擬定施行辦法後即將決定國體投票。參政院代行立法院原咨內稱：查《國民代表大會組織法》第一