多爾袞進駐京城之後，覺得自己應該有所行動，不能被動地等待，但又不知從何處入手，才能夠得到好的效果。他便召集眾人商量，集思廣益。
多爾袞問眾人：「今本朝定鼎燕京，天下罹難軍民，皆吾赤子。然本王面對如此紛亂混雜的局面，一時難以決斷從何處入手治理。所以，請你們來暢述己見。」說完之後便看看眾人。
明廷投誠過來的故官一時不知多爾袞話中的真實意圖是什麼，所以不敢亂說，只是你看著我，我看著你。而清朝的郡王們自然知道多爾袞的意圖，只想觀察明廷故官的動向以後再說。
多爾袞見眾人都不說話，便知明廷故官的心裡多多少少存在一些懷舊的情緒，知道自己不明言點將，僵持的局面便一時難以打開。多爾袞看了看恭順王孔有德，懷順王耿仲明，智順王尚可喜三人，心想這三人受大清皇恩厚重，對明廷的感情淡薄些，就從他們身上打破缺口吧！於是他問：「不知三位王爺有何見解？」
孔有德、耿仲明、尚可喜三人你看著我，我看著你，像在進行著某種信息交流。之後齊聲道：「任憑大王做主！」
多爾袞心中罵道，這些老奸巨猾的傢伙。然而他卻不能對他們生氣，因為這些王爺們並沒有什麼過分的表現。因此，多爾袞感到有些為難！在他看來，要讓漢人明白自己佔了京城是得乎天意順應民心的義舉，首先得讓明廷故官中的重要人物承認這回事。目前看來從這三位王爺身上打破缺口是較難的，多爾袞不得不將目光投向眾人。當他看到洪承疇時，心中一喜：雖然他知道洪承疇並非什麼舉足輕重之人物，但他善於見風使舵，倒是極容易駕馭的人物。所以他覺得還是應該在洪承疇身上打開缺口。多爾袞對洪承疇說：「不知洪大人有何高見？」
洪承疇看見多爾袞的臉色非常難看，嚇得趕忙回答：「臣覺得應該恩威並舉！」
多爾袞問：「為什麼要採取恩威並舉的策略？」
洪承疇說：「據臣觀察，對待我們漢人，既不能以嚴相待，那樣容易激起漢人對我朝的仇恨，於將來治理不利。同時，也不能僅施恩惠，那樣容易讓漢人認為我朝軟弱可欺。所以，臣認為要恩威並施！」
多爾袞不由自主地點點頭，然後對洪承疇說：「這恩威並施之舉說起來容易，做起來卻難！還是請你拿出個具體方案來吧！」
洪承疇一聽，心裡急了，這下自己給自己捅了個馬蜂窩，將來漢人不罵死自己才怪呢！然而，說出去的話是潑出去的水，自己已無法收回了，只有硬著頭皮上了。
在洪承疇等人的策劃之下，多爾袞推行了一系列所謂恩威並施的政策。
第一、收拾漢族人心。
對於一般民眾，則蠲免明季所行的額外徵收。為了防止官吏暗中斂財，還明文規定：
自順治之年為始，凡正額之外，一切加派如遼餉剿餉練餉及召買米石，盡行蠲免……
如有官吏朦朧，混征暗派者，察實糾察，必殺無赦。倘縱容不舉，即與同座。各巡按御吏應速去各地，親自問民疾苦。凡境內貪官污吏加耗受賄等事，朝離夕奏，毋得少稽。
對於明廷故官，在京內的，准進級錄用；在各地的，准照級錄用；對於地主階級之清廉高蹈者，亦遣人徵聘，委以重任。對於明朝貴族，亦照舊予以恩養。
第二，嚴防漢、滿混雜。
根據滿人之中有人將漢族中的貧民作為奴僕或充兵役的等種種行為，發布如下告示：
凡我黎民，無論新舊，同屬朝廷赤子。近聞有將歸順人民給與「滿」字背貼，徑充役使。
或給資本，令其貿易，同於家人。或擅發告示，佔據市行，與民爭利；虧損國稅，亂政壞法，莫此為甚。除已往姑不追究外，自今傳諭以後，宜亟改正。若仍怙勢不悛，定置重典，絕不寬宥。其新附軍民若能自贍者宜各安本業，不許投充勢要，甘為奴僕。如有奸棍士豪，自知積惡畏懼有司，因而委曲鑽營，結交權貴，希圖掩飾前非，仍欲肆志害民者，定行加等重治。
第三、限令漢人剃髮。
本來在一六四四年四月，就已經頒布剃髮令，布文如下：
今本朝定鼎燕京；天下罹難軍民皆吾赤子，出之水火而安全之。各處城堡苔遣人持檄招撫。
檄文到日，剃髮歸順者，地方官各升一級，軍民免其遷徙。其為首文武官員即將錢糧冊籍兵馬數目親齎來京朝見，有雖稱歸順而不剃髮者，是有狐疑觀望之意。宜地方遠近，定為限期；屆期至京，著量加恩。如過限不至，顯屬抗拒，定行問罪，發兵征剿。
由於漢人非常看重此事，認為士可殺而不可辱，故一直沒效果，洪承疇根據此情，請求多爾袞變通其辦法。多爾袞問為何要變通？洪承疇告訴多爾袞，說對於漢人必須用特殊的辦法，因為漢人非常看重面子。比如說，你暗地裡屈服於他，而表面上卻打他一記耳光，他會覺得你侮辱了他，他死也不會接受；如果你暗地裡致他於死命，而表面上卻屈服於他，他會認為你尊重他敬畏他而接受你。
多爾袞想不清其中是何道理，但還是接受了洪承疇的建議，變通了其辦法，意思如下：
予前因歸順之民無所分別，故令其剃髮，以別順遞。今聞甚拂民意，反非予以父教定民之本心矣。自茲以後，天下臣民照舊束髮，悉從其便。予之不欲以兵甲相加者，恐兵到之處，民必不堪；或死或逃，失其生理故耳。
但洪承疇所提出的變通之法遭到了豫親王多鐸等滿人貴族的強烈反對。認為這樣一來，滿人過分示弱於漢人，不利於將來的統治。因此，多爾袞又在京城內外頒布了極嚴厲的剃髮令，內容如下：
向來剃髮之制，不即令畫一，姑聽自便者；欲俟天下大定始行此制耳。今中外一家，……自今布告之後，京城內外限旬日，直隸各省地方自部文到日亦限旬日，盡令剃髮。遵依者為我國之民；遲疑者同逆命之「寇」，必置重罪。若規避惜發，巧辭爭辯，絕不輕貸。該地方文武各官皆當嚴行察驗。若有復為此事瀆進章奏，欲將已定地方人民仍存民制，不朝本朝制度者殺無赦。其衣帽裝束許從容更易，悉從本朝制度，不得違異。該部即行傳諭京城內外，並直隸各省府州縣衛所城堡等處，俾文武衙吏師生一應軍民人等一體遵行。
此剃髮令一頒布，漢人惶恐不已，私下裡大罵吳三桂引賊入關。