蔡勤禹（華東師範大學歷史系博士後研究人員）
社會救濟首重社會政策與社會行政，民國歷經38年，社會救濟行政體制經歷了數個政府的交替變革，其中，北洋政府和南京國民政府存在時間最長，社會救濟行政體制影響最大，我們考察民國社會救濟行政管理體制的交替變革，可以進一步認識中國社會管理工作從傳統向現代轉變過程中的曲折或進步。
一、北洋政府時期的社會救濟行政體制北洋政府的前身為湖北軍政府和南京臨時政府。1911年10月11日，即武昌起義的第二天，湖北軍政府宣告成立，軍政府下設四部，社會救濟工作由政事部下屬內務局兼管。後內務局改為內務部時，善舉、公益等事項由該部負責。軍政府存在時間較短，有些工作尚未展開，即被南京臨時政府所替代。臨時政府成立時，中央設內務部，省設民政廳，內務部民治司和衛生局兼管社會救濟事務。
其中，民治司負責撫恤、移民及慈善團體的管理等；衛生局負責預防和治療傳染病和地方病等。各地方由於局勢不定，社會救濟職掌一般由各都督兼管。
北洋政府成立後，1912年8月，內務部頒布《內務部官制》規定內務總長管理賑恤、救濟、慈善及衛生等事務，並「監督所轄各官署及地方長官」同時，還具體規定由內務部所設置的民政司執掌貧民賑恤、罹災救濟、貧民習藝所、盲啞收容所、瘋癲收容所、育嬰恤嫠、慈善及移民等事項；由衛生司執掌傳染病、地方病的防治、種痘及車船檢疫等事項 。由此可見，內務部的民政司和衛生司管理社會救濟工作。內務部最多時有11個司，後有所減少。1912年12月22日公布的《修正各部官制通則》將民政司改為民治司，並將衛生司的職掌歸併到警政司，兼管有關社會救濟事宜 。1914年7月10日頒布《修正內務部官制》規定，「內務部直隸於大總統」並將原屬總長的職權改為部的職權。這樣，內務總長的實際權力削弱了很多。上述變化表明，袁世凱政府開始重視社會保障機關的統治職能。
至於民治司所屬下屬機構，1914年7月29日公布的《內務部廳司分科章程》規定，民治司設置五科，由第四科專管救濟及慈善事項，後多經變更各司、科職掌，到1917年第四科負責的事務增至16項，即地方罹災救濟、地方蠲緩正賦錢糧、地方籌辦賑捐之核准、地方捐賑人員獎勵、地方糧食出口考核、地方備荒積穀、籌備八旗生計、紅十字會之設置救濟及獎勵、京師平糶、京師冬防收養貧民散發棉衣及開闢臨時粥廠、育嬰恤嫠及其他慈善事業，以及經管遊民習藝所、濟良所、教養局和貧民工廠、地方善堂 。民治司可謂事務繁多，工作繁雜，任務艱巨。
地方社會救濟行政管理機構隨著中央管理機構的變化而不斷變化。1913年北洋政府頒布法令規定省行政機關稱行政公署，由其內務司兼管社會救濟事務。1914年袁世凱為復辟帝制，恢複清制稱謂，將省行政機關稱巡按使署，下設政務廳和財政廳，由政務廳之內務科兼管社會救濟工作。袁世凱稱帝失敗後，機構名稱復舊，大總統黎元洪復將巡按使改為省長制，由省長公署下設的政務廳兼管社會救濟。
而在道一級行政機關則由下設的內務科來管理，直到1924年道作為一級行政機構撤銷為止。相應地，縣一級的社會救濟工作也由內務科來負責。
民國災荒仍然嚴重，迫於形勢，北洋政府逐步重視社會救濟機構對社會穩定的重要作用。1920年10月，直、魯、豫、晉、陝各省旱災嚴重，北洋政府除派員辦理賑糶外，還組織「國際統一救災總會」設置賑務處。賑務處附設於內務部，根據1923年5月23日公布的《賑務處暫行章程》規定處長由內務部總長兼充，副處長由司長兼充。處內分置總務、賑糶、工賑、賑務、運輸五股辦事。為了統一全國賑務事宜，賑務處的許可權和規格提升，1924年10月17日公布的《督辦賑務公署組織條例》和《附設賑務委員會章程》規定署內分置總務、賑務、稽查三處辦事。督辦直屬大總統，由大總統特派，會辦由大總統簡派。督辦賑務公署主辦全國官賑，凡海關附加收入的全部均由其支配，所有災區賑濟事宜，賑務各官署得隨時向它報告。北洋政府提升賑務機構地位，反映了災荒問題的嚴重性。
北洋政府時期，中國還有一些群眾性、國際性的救災救濟團體，主要有中國紅十字會、國際統一救災總會和華洋義賑會等。這些民間機構分別由不同政府行政部門監督管理。如紅十字會受海軍部、陸軍部和內務部監督，其他各團體多由內務部管理。
由上述可見，北洋政府的社會救濟管理體制實行中央、省（道）、縣三級管理，除常設機構外，尚有非常設機構，負責大災大難的救濟管理。但從機構沿革來看，主要是沿襲南京臨時政府的有關法令而逐步完善起來的。救災機構的增添表明北洋政府比較關注社會救濟問題，但其實施如何，需靠實踐和效果來檢驗。
二、南京國民政府的社會救濟行政體制南京國民政府存續的22年間，社會救濟行政體制大約經歷了三個階段，發生了三次變革。
第一階段：全面抗戰爆發前的10年。
南京國民政府成立後，對前政府的社會行政機構作了適當的變革，1928年4月內務部改為內政部，一直到抗戰全面爆發前，社會救濟常設機關主要為內政部。內政部下設總務司、民政司、警政司、地政司、禮俗司和統計處。民政司職掌賑災救貧及其他慈善事項。根據1928年6月內政部頒布的《內政部各司分科規則》民政司下設四科，由第四科掌理社會救濟和其他社會福利事項，具體包括貧民救濟、殘廢老弱救濟、勘報災歉及蠲緩田賦審核、地方罹災調查賑濟、防災備荒、慈善團體考核、慈善事業獎勵、地方籌募賑捐審核及遊民教養事項 。可見，民政司執掌繁雜，然而權力有限，若遇到災荒降臨，職掌的許可權使其難以統籌全局，協調各種社會力量來賑災濟難。
如1931年江淮流域大水災，數省受災，數千萬人成為災民，救濟事務經緯萬端，國民政府不得不將第四科職掌的許多救災及其他社會救濟事務移向其他機關辦理，或設置新的機構進行管理。
北洋政府時期設立的賑務處這一臨時救災救濟機關被國民政府所繼承，1928年賑務處成立，直隸於國民政府，主管各災區賑濟及慈善事宜。賑務處地位較高，處長由內政部長兼任，副處長由國民政府委員兼任。賑務處下置賑款委員會和總務、調查、賑濟三科。
1931年以前，為救濟一些省份的嚴重水災，國民政府曾建立一些臨時性、地區性的救災機構。如1928年3月成立直魯賑災委員會，1928年底成立豫陝甘賑災委員會和兩粵賑災委員會。這些賑災機構由於是地方性組織，難於統籌全國救災事宜。為了解決分散孤立狀況，1929年3月，賑災委員會成立，隸屬於行政院，從而將全國的地方性救災機構合成一個全國性統一的救災組織，專門掌理災罹賑濟。
這樣，國民政府下轄兩個賑災機關，職能重疊，機構重複，事多推諉，為解決這一問題，1930年1月，兩個機關合併，成立一個新的機構——賑務委員會。賑務委員會主要負責由於國內自然災害所造成的災民以及國內戰爭所造成的難民救濟。根據《賑務委員會組織條例》規定，賑務委員會以內政、外交、財政、交通、鐵道、實業各部部長為當然委員，下設總務科、籌賑科、審核科三科，總務科負責籌劃會務、編輯刊物、購置物品等；籌賑科負責籌募賑品、賑款、賑品的運輸、免稅及免費各項護照的辦理；審核科審核賑款、賑品的出納等 。
賑務委員會在各省、市設有下級對應機關。根據《賑務委員會組織章程》規定凡被災省份為辦理本省賑務得設省賑務會，省賑務會由省政府聘任省政府委員、省黨部委員、人民團體成員各數人組成，內設總務組、籌賑組、審核組。各市、縣因辦理賑務，可以設立市、縣賑務分會 。
1931年特大水災發生後，國民政府特設救濟水災委員會，直隸於國民政府，專司臨時賑恤、事後補救及防災等事務；以宋子文為委員長，許世英、孔祥熙等人為委員。該會應辦事項與行政院所屬之內政部賑務委員會、財政部、實業部等機關密切聯繫，並規定，所有救濟水災委員會與各省市、各團體有關事項，可由該會直接以文電辦理。可見，救濟水災委員會事權極大，地位頗高。
從上述情況來看，臨時性社會救濟機構變化較大，民政司第四科的職掌範圍並未因新的救災機構的設置而專門化。這反映了民國災荒的嚴重及國民政府對災荒救濟的重視。
第二階段，抗戰的八年。
抗日戰爭期間，國民政府的社會救濟行政體制變化較大，主要原因是難民救濟事業浩繁，倘若只按照消極的方針來處置，不免消耗人力和物力，於抗戰極為不利，為了集中人力、物力，爭取抗戰的勝利，必須有系