帝國的制度是由帝國的性質決定的。
帝國的性質是什麼？有人說是"天下為公"。柳宗元《 封建論》 說，湯武封建"非公之大者也"，因為那是"不得已"。商湯時，諸侯三千（其實多半不過是些部落），幫助湯王戰勝夏桀。勝利之後，難道能把他們也廢了？當然不能（湯不得而廢）。周武時，諸侯八百（其實多半不過是些部落國家），幫助武王戰勝殷紂。勝利之後，難道能把他們也改了？當然也不能（武王不得而易）。但是說到底，這種"不得已"，也是因為有私心——既"私其力於己也"（有功勞），又"私其衛於子孫也"（有指望），因此"非公之大者"。
秦始皇創立的郡縣制（帝國制）則不同。就其制度而言，是"公"（其為制，公之大者也）；就其目的而言，是"私"（其情私也），是為了自己一個人作威作福（私其一己之威也），並把天下人都當作自己的奴僕（私其盡臣畜於我也）。這樣說來，秦制度也只能算是"半公半私"。但柳宗元認為，不管怎麼說，從秦代開始就天下為公了（公天下之端自秦始）。
於是我們要問：是這樣嗎？
不可否認，郡縣制的帝國確實具有"公天下"的性質或意味。這種性質或意味，主要體現在三個方面，即資源的"國有制"、管理的"集權制"和官員的"任命制"。所謂"溥天之下，莫非王土"，是直到帝國時代才真正實現的（邦國則封建於諸侯），這就是資源國有；"率土之濱，莫非王臣"，也是直到帝國時代才真正實現的（邦國則分權於諸侯），這就是管理集權。資源國有，管理集權，也就"一大二公"——集天下資源於一體，是為大；收天下權力於一統，是為公。"一大二公"的好處，是便於調動和集中人力物力，在諸如興修水利、抗擊天災、抵禦外敵時，凝聚成強大的力量。長城這樣的國防工程，都江堰這樣的水利工程，阿房宮這樣的建築工程，都興建在帝國和准帝國時代，絕非偶然。
不過更重要的還是官員的"任命制"，因為這正是帝國區別於邦國、體現其"公天下"性質或意味的緊要之處。我們知道，在中國的國家制度史上，有三個至關重要的轉折點——啟廢禪讓、秦滅六國和辛亥革命。啟廢禪讓的意義，是開始實行世襲制，國家由此誕生。辛亥革命的意義，則是徹底廢除世襲制，國家走向共和。可見世襲與否，至關緊要。然而恰恰在這個關節點上，帝國是模稜兩可的。秦滅六國，廢封建，立郡縣的結果，是國家元首依然世襲，政府官員不再世襲，即"皇帝世襲，官員任命"。皇帝世襲，仍是"天下為家"；但官員任命，卻又分明有點"天下為公"的性質或意味。
這一變化，又與前面所說資源的"國有制"和管理的"集權制"有關。因為資源一旦國有，就好像是"公家"的了；權力一旦集中，也好像是"公共"的了。這種感覺，可以通過與邦國的比較得出。邦國時代的制度是什麼呢？家有。天下是天子家族的，國是諸侯家族的，家是大夫家族的，這就叫"家族所有制"（家有制），即"天下為家"。資源（產權）既然家有，統治（治權）自然也歸家族，公權力便可以"傳子不傳賢"。這就是"世襲"，即"家天下"。世襲的天子、諸侯、大夫由家而國，世代相傳，君是家長，臣是家人，因此不必任命。"家"搞得怎麼樣（齊家），是家長（大夫）的事，不用國君操心；"國"搞得怎麼樣（治國），則是國君（諸侯）的事，也不用天子操心，甚至管不著，因此不必集權。
由此可見，集權與否，任命與否，還得看資源歸誰所有，即產權決定治權，甚至決定治法（統治方法）。邦國時代，天下為家（資源家有），公權力也就世襲（家天下）。相反，如果"天下歸公"（公天下），就不能再靠"家臣"來管理，而必須代之以由國家任命、直接聽命於最高當局、不隸屬於任何私人的"公務員"，即"朝廷命官"。朝廷命官不是"私家子"，而是"公家人"。他們的工作叫公務，文書叫公文，官服叫公服，廳署叫公堂，向上級或中央反映問題的正常渠道則叫"公路"（與之相對應，行私請託的門路就叫"私門"，即區別干"前門"的"後門"）。總之，官員必須維護國家利益，否則就叫以權謀私；必須服從國家意志，否則就叫結黨營私。帝國的官員，理論上就是這樣的人。既然如此，則帝國的性質，豈非多少有點"公天下"的意味？或者說，名義上或觀念上是"天下為公"?
事實上，官員們之所以成為帝國的中堅和支柱，甚至在王朝瀕臨滅亡之時仍能守土安民，堅持辦公，就因為他們是"公家人"，而且有"天下為公"的觀念。他們甚至不屬於自己（官身不由己），而屬於國家。因此，一旦國家有難，忠孝不能兩全，他們往往都會選擇為國盡忠。這是"義之大者"，是官員的"大節"，也可以說是官員的"職業道德"。一個官員，可能昏庸無知，可能不拘小節，可能聚斂貪墨，可能草營人命，但在"忠君愛國"這個"大是大非"面前，多半都不會含糊，也不敢含糊。因為一旦大節有虧，即便不會受到處罰，也將無法自立於官場，甚至留下千古罵名，讓子孫後代都抬不起頭來。
同樣，在不涉及自身利益的前提下，大多數官員基本上也都能秉公辦事。這也正是其"公家人"身份所使然。過去我們一說到官場，總認為那裡面是一片黑暗。這其實既不公平，也不客觀。實際情況是，帝國歷史上的官員，大多數還是好的和比較好的。尤其在王朝的前期和中期，就更是如此。並不是所有的官員都以權謀私，更不是所有的官員一上任就以權謀私。克己奉公的人是有的，秉公執法的人也是有的，既秉公也謀私的就更多。不難想像，如果所有的官員在所有的時候都是貪贓枉法，徇私舞弊，為非作歹，殺人不眨眼睛，吃人不吐骨頭，一個王朝豈能延續數百年之久？
這同樣是"天下為公"的觀念所使然。國家財產既然是公有，國家事務既然是公務，那麼，代表公家來處理公務的官員（公務員），就不能不"出以公心"，否則便違背了國家設官的初衷。所謂"官身不由己"，即是此意。也就是說，一個人，一旦為官，他就不再是"私人"（個人），而是"公人"（官方），是"公家"的一個組成部分，當然必須以"公家"（國家）的利益為利益，以"公家"（國家）的意志為意志，不能任由一己之私。這一點，為官場之通則。即便是皇帝，也不例外。相反，由於皇帝是最大的官（他有時就叫"官家") ，也就更加身不由己。隋文帝曾說"聯貴為天子，而不得自由"，就因為"天家無私事"，皇帝的家務即國務。他的一舉一動，都必須以帝國的最高利益為轉移。
當然，並非所有的皇帝和官員都能做到這一點，公與私的矛盾也貫穿了帝國歷史的始終。比如在建儲的問題上，是立長、立嫡，還是立愛，就是公（嫡長）與私（愛）的矛盾。清廉與貪墨，也是公與私的鬥爭。但無論是任性的皇帝，還是貪婪的官員，都不敢公然反對"天下為公"的原則。他們只能採取種種"不正當"的手段來實現自己的私慾，而且往往不能成功，不是當場被抵制，便是事後被追究，最後落得身敗名裂。這樣的案例，同樣是史不絕書的。從這個意義上講，"天下為公"的觀念確實深人人心。
官制制度的演變也證明了這一點。事實上從春秋戰國（前帝國）的爵位世襲，到秦漢魏晉的官職半世襲，再到隋唐以後的科舉選官，便正是一個不斷強化公有意識和代理制度的過程。封國、采邑、爵位、官職，之所以能夠世襲，就因為它們是私有的，因此可以私相授受。相反，通過全國統一的公開考試和公平競爭來選拔官員，則證明國家政權確實是"天下之公器"。只要願意效忠君王和國家，並有一定能力，則人無分貴賤，地無分南北，均可通過種種正當途徑參與國家管理事務，"朝為田舍郎，暮登天子堂"，由布衣而卿相。天下者，天下人之天下，自然天下人得以治理之。這又正是"公天下"的觀念所使然。
當然，更重要的是，只有這樣選拔出來的官員，才會真正認同代理人的身份，並忠於帝國，世襲制和推薦制就做不到。世襲的官員只會感激祖先的蔭庇，推薦的官員則只會感激他人的舉薦，唯有因科舉而一步登天者，才能由衷地感到"皇恩浩蕩"，並發誓肝腦塗地，死而後已。當然，他們也會十分明白自己不過是帝國的代理人。自己擁有的，只不過是帝國授予的權力。一旦帝國取消授權，自己將一無所有。因此，他們除了鞠躬盡瘁恪盡職守以外，也沒有別的選擇，更不會有什麼"非分之想"。
不過，凡事有利必有弊。"天下為公"的觀念（是觀念，不是事實），雖然為帝國帶來了許多好處，卻也同時給它造成了許多麻煩，比如腐敗就是。
一般地說，邦國無腐敗，因為邦國的資源和財富原本是諸侯和卿大夫他們自己的。卿大夫"齊家"，是管理自己的采邑，"治國"和"平天下"則是盡義務，既沒有薪水可拿（但可能有賞賜），也談不上以權謀私。因為各人的地盤