據說楊炎這個人有三大優點：一，長得帥；二，文章寫得漂亮；三，擅長理財。所以史書毫不吝惜對他的讚美之辭：「美鬚眉，風骨峻峙，文藻雄麗」，「有風儀，博以文學，早負時稱」，「救時之弊，頗有嘉聲」。（《舊唐書·楊炎傳》）
代宗時代，楊炎憑藉前兩個優點贏得了當權宰相元載的賞識，頗受重用，可惜元載垮台後，楊炎就被貶到了山高皇帝遠的道州（今湖南道縣）。直到德宗即位，他的人生才突然躍上一個前所未有的高峰。同時，他的第三個優點也才有了真正的用武之地。
楊炎一入相，首先解決的是皇帝的「小金庫」問題。
在中國歷史上，歷朝歷代的皇帝都有自己的小金庫，主要用以宮廷和皇室的一些額外花銷。一般情況下，小金庫的錢是有限的，皇帝大人也得掰著指頭過日子，稍不留神，大手大腳一下，皇帝也不免變成「月光族」。所以，大多數皇帝都會想方設法擴大小金庫的收入。如果皇帝賢明的話，這方面往往還比較節制，要是碰上昏庸奢侈的敗家皇帝，那朝廷的國庫就遭殃了——小金庫花光就從國庫掏，反正天下都是朕的，朕愛怎麼掏就怎麼掏，想掏多少掏多少，誰也管不著！
有唐一朝，朝廷的國庫名為「左藏」，宮內的小金庫名為「大盈」。開國伊始，李唐朝廷就訂立了一套制度，對國庫實行非常嚴格的監管。每年春夏秋冬四季，負責管理左藏的庫藏部（太府寺）都會對各地上繳的金帛分批點驗，然後悉數登記入庫，同時還要由審計署（比部）負責監督，實地查對，以防出現貪污現象。因此，在安史之亂前的一百多年裡，左藏庫和大盈庫涇渭分明，一般不會出現皇帝亂掏亂摸的現象。
然而，到了肅、代之際，一切就全都亂套了。
問題首先出在朝中那些居功自傲、驕橫跋扈的武將身上。這些人自恃對國家有功，加之手中握有重兵，於是就把左藏庫當成了他們家的提款機，隔三差五就來提上一筆，連收條都不帶打。
面對這些肆無忌憚的軍閥，管理國庫的官吏們都是敢怒而不敢言。當時的全國財政總監（度支使）第五琦就為此大傷腦筋，萬般無奈之下，只好把左藏庫里的金帛全都搬進了宮中的大盈庫，交給宦官去管理。如此一來，軍閥的魔爪固然是鞭長莫及了，但不幸的是，國家財富轉眼又落進了宦官的腰包。在肅、代兩朝的二十餘年間，有權力染指大盈庫的宦官前後多達三百餘人。不管是庫藏部還是審計署，沒有人知道這三百多個宦官究竟從國庫搬走了多少金帛，也不知道國家每年的財政收入到底是多少。
除了窮凶極惡的軍閥和監守自盜的宦官外，還有一支無形的手也時常在內庫中進進出出，而且比前二者更為理所當然、天經地義。
那是誰的手？
當然是皇帝的。
以前內外兩庫涇渭分明的時候，皇帝大人也時不時會落入囊中羞澀的窘境。現在好了，沒錢花的時候也不用跟度支使開口了，只要往大盈庫伸伸手，想拿多少拿多少，方便快捷，省時省力，真是不亦快哉！
楊炎上台時，擺在他面前的就是這樣一個腐爛的局面。
他知道，如果不從國庫的整頓和監管入手，治理國家財政根本無從談起。
大曆十四年年底，楊炎向德宗李適鄭重提出：「財賦者，國家之大本，民生之命脈。社稷興亡、朝廷安危的關鍵之一，就在於如何管理國家的財政收入，所以歷朝歷代，都委派重臣進行掌管，但儘管如此，仍然無法徹底避免物資損耗和賬目不清的情況。如今，國庫被宦官把持，每年的收入多少，開支多少，盈餘或虧空的情況如何，朝中大臣全都一無所知，政治上的弊端，沒有比這更嚴重的了！臣建議，自即日起，將國庫的管理和監管之權交回相關部門。至於宮中所需，每年可列出預算，由國庫如數劃撥，保證宮中用度不致匱乏。只有這麼做，才談得上財政的治理。」
德宗欣然採納了楊炎的建議，當天便頒布詔書，宣布從今往後，所有財政收入全部劃歸左藏庫，每年只需精選三五千匹上好綢緞，作為宮廷用度送交大盈庫。
建中元年（公元780年）正月，楊炎又提出了一項重大的財政改革措施，徹底廢除了已經在唐朝實施了一百多年的「租庸調法」，代之以一項全新的賦稅制度。
這就是中國經濟史上著名的「兩稅法」。
舊有的租庸調法是建立在均田制基礎上的，「租」是指田賦，「庸」是指勞役，「調」是指捐稅，正所謂「有田則有租，有身則有庸，有戶則有調」。自唐朝開國以迄高宗時期，這項賦稅制度一直運行得還算正常，但是從武周時代起，地主豪強兼并之風大起，失去土地的農民開始大量逃亡，到開元年間，逃戶現象日趨嚴重，至玄宗末年，均田制實際上已經遭到嚴重破壞。在此情況下，各級政府的戶籍、田畝檔案就變得混亂不堪，與實際情況極不相符了。安史之亂爆發後，根據戶籍、田畝檔案進行賦稅徵收更是變成一句空話。各級官員為了交差，往往採用非常手段，在短時間內強制徵收、加重攤派，令轄境內登記在籍的百姓苦不堪言。
由於戰亂頻仍、開支激增，李唐中央入不敷出，只好在各級政府中拚命增設財稅部門，以致各部門職能重疊，許可權交叉，到最後誰也管不著誰，財政狀況一片混亂。此外，各地的軍政長官又巧立名目，任意攤派，不斷增設法令，對百姓橫徵暴斂，於是舊法未除、新令已行，社會矛盾日益加劇。
在這樣的混亂局面中，富裕階層和貧困群體的命運卻大不相同。因為富人有很多逃避勞役和賦稅的手段，比如入仕為官和削髮為僧，就是當時普遍採用的逃稅辦法。而對於社會底層的老百姓來講，當官一途基本上是難於上青天的，甚至連和尚也不是你想當就能當的。因為當時出家必須有主管部門頒發的資格證書（度牒），富人只要找找關係塞塞紅包就到手了，可窮人就算把自己賣了，也不見得能換來那份度牒。所以，窮人們上天無路、入地無門，只能乖乖讓各級衙門和貪官污吏把他們身上的血汗榨乾。
職是之故，整個社會就陷入了富者愈富、貧者愈貧的狀況之中。在戰亂和苛政的雙重迫害下，貧苦的老百姓沒有活路，唯一的辦法只能是逃——從戶籍所在地逃到沒人認識你的地方，讓天天逼你交稅的官府見鬼去吧！
到了安史之亂後，各地官府統計了一下，結果令人觸目驚心：對照從前的戶籍檔案，仍然留在本鄉本土的原住民還不到過去的15％（根據《通典》卷七「歷代戶口盛衰」記載，唐朝天寶年間的戶數將近九百萬，至代宗大曆中期僅餘一百三十萬），其他的85％以上，要麼死於戰亂和饑荒，要麼就是逃往異地他鄉了。
形勢發展到這一步，如果還按照原來的「租庸調法」派發徭役和徵收賦稅，那各級官府的大爺們就只能自己去修水渠、建大壩了，而朝廷和天子到頭來恐怕也得去喝西北風。
所以，廢除舊法，出台新法，就成了德宗朝廷的當務之急和勢在必行之舉。
「兩稅法」就是在這種情況下出籠的。
這項賦稅改革的重點，可以用一句話概括：「戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差。」意思是不管原住民還是外來戶，只要在當地擁有土地和資產，一律要登記入籍，依法納稅；同時，不再以「丁身為本」征斂租庸調，而是根據擁有的土地面積和資產額度劃分貧富等級，再按照不同等級繳納相應的土地稅和財產稅。
具體的實施細則是：
一、將建中以前各種名目的正稅、雜稅及雜徭全部取消，只徵收兩稅：以穀物方式徵收地稅（土地稅），以現金方式徵收戶稅（財產稅）。
二、重新進行人口普查、戶籍登記和土地、資產評估，根據貧富程度劃分繳稅等級，富者多交，貧者少交。
三、唐朝中央對各州府作出規定，以大曆十四年的賦稅收入為準，確定需要收繳的固定總額，再參照上面兩條，將應繳的土地稅額平均分攤到每畝，將財產稅額按貧富等級分攤到每戶。可事實上在執行過程中，各州府均以大曆年間當地賦稅收入最高的那一年為準，因此各地額度參差不齊，全國也沒有形成統一的稅額。
四、另有一條特別規定：凡異地經商者都要和當地居民一樣承擔納稅義務，按其利潤的三十分之一（不久就改為十分之一）繳納稅收。
五、規定交稅的時間為每年夏（六月之前）、秋（十一月之前）兩季，所以此項賦稅制度就定名為「兩稅法」（一說是根據「地、戶兩稅」而得名）。
建中元年正月，德宗李適下詔，正式頒行兩稅法。
毫無疑問，這個新稅制拯救了危機重重的帝國財政。
作為中國土地制度史和賦稅制度史上的一次重大變革，兩稅法統一了此前混亂不堪的稅制，把過去「以人丁為準」的徵收原則進一步合理化，改變為「以貧富為準」，從而減輕了貧困階層的負擔，在一定程度上緩解了社會矛盾。更重要的