漢桓帝劉志，章帝曾孫，順帝陽嘉元年（公元132年）生於蠡吾（今河北博野西南）侯國。祖父是河間孝王劉開，父親蠡吾侯劉翼，母親系劉翼妾匽明。因父親去世，劉志年齡不大即襲爵為侯。15歲即位皇帝位，是為桓帝，在位21年。
按規制，在外為王侯者，不當繼承大統。但東漢屢有破此規制者，原因是當權的外戚或宦官希望找一個年幼無知的小皇帝，以便繼續控制朝政。桓帝的帝位就是因此僥倖得來。
質帝本初元年（公元146年），順烈皇后梁妠以皇太后身份征劉志到洛陽城北的夏門亭，準備把她的妹妹嫁給劉志。但婚禮尚未舉行，太后的哥哥身為大將軍的梁冀，因才8歲的質帝聰明，指責他是「跋扈將軍」，竟將質帝毒死了。因此，朝中又要議立新帝。
當時梁冀考慮到劉志年方15，容易操縱，提出要策立劉志；而太尉李固、司徒胡廣、司空趙戒為了削弱梁氏，則主張迎立比較年長的清河王劉蒜。於是梁冀召集三公、中二千石、列侯一起來討論此事。結果李固、胡廣、趙戒及大鴻臚杜喬都認為清河王「明德著稱」，且血緣與質帝最近（為質帝兄），應立為嗣；梁冀苦於找不到別的理由反對，只好宣布暫停討論。
第二天重會公卿討論，梁冀嚴厲逼迫群臣策立桓帝。那些公卿在梁冀的淫威下只好順從，只有李固堅持己見。為了消除阻力，梁冀就讓梁太后下詔罷免了李固。這樣，在閏月庚寅（公元146年），梁冀終於持節，以諸侯王青蓋車，迎劉志入南宮即皇帝位。劉志就這樣在外戚梁氏的一手操縱下做了皇帝，梁太后臨朝聽制，梁冀把持朝政。
桓帝在位21年，前13年基本是一個傀儡皇帝。當時，梁太后臨朝聽制，梁冀把持朝政，他幾乎難以置喙。儘管梁太后在和平元年（公元150年）曾下詔歸政，但梁冀專橫跋扈，桓帝還不得不仰其鼻息。桓帝的真正親政，是他在位的後8年，而在這8年中，發生很多重大事件，即「三斷大獄，一除內嬖，再誅外臣」。所謂「三斷大獄」，一是誅滅梁冀，二是廢免鄧氏，三是禁錮黨人；「一除內嬖」，是抑制宦官；「再斥外臣」，則是誅殺南陽太守成瑨和太原太守劉質。
梁冀在策立桓帝後，權力達到頂點。他先是以「災異」為借口讓梁太后策免太尉杜喬，繼而又羅織罪名殺了李固和杜喬。加之桓帝對他極盡尊崇，委以朝中大權，甚至規定他可「入朝不趨，劍履上殿，謁贊不名，禮儀比蕭何」；又增封其食邑為四縣，比鄧禹；賞賜金錢、奴婢、彩帛、車馬、衣服、甲第，比霍光；還封其弟梁不疑為潁陽侯、梁蒙為西平侯，其子梁胤為襄邑侯，其妻孫壽為襄城君，並加賜赤紱，比長公主。這樣一來，梁冀更加專橫暴虐。朝中大小政事，無不由他決定；百官的升遷任免，都要先到他家裡謝恩，才能到尚書台辦理手續；地方郡縣每年進獻的貢品，要先把上等的送給梁冀，然後才把次等的獻給桓帝。結果他「威行內外，百僚側目，莫敢違命，天子恭己而不得有所親與」。此外，梁冀和妻子孫壽都窮奢極欲，搜刮財富，修建豪宅，殘忍貪暴，民憤極大。
桓帝對於梁冀的橫暴也早有怨恨，只是由於他的兩個妹妹都在自己身邊，不敢發作。延熹二年，梁冀二妹梁皇后死，桓帝開始策劃誅滅梁氏。他去上廁所的時候，單獨叫宦官唐衡，問他宦官中有誰和梁冀不和。唐衡回答有單超、左悺、徐璜和具瑗。桓帝於是與他們5人密謀，決定誅除梁冀，並用牙齒咬單超手臂出血為盟。八月丁丑，桓帝來到前殿，即召尚書入殿，宣告要懲辦梁冀。他命尚書令尹勛持節率丞郎以下守宮廷，收符節送省中；命黃門令具瑗將御林軍1000餘人和司隸校尉張彪共同包圍梁冀住宅；命光祿勛袁盱持節收梁冀大將軍印綬，徙封為比景都鄉侯。梁冀、孫壽即日自殺，梁、孫家族全部棄市。其他公卿大臣因牽連而死的數十人，故吏賓客被罷免的有300多人，一時「朝廷為空」，百姓莫不稱慶。
桓帝誅滅梁冀以後，宦官單超、左悺、徐璜、具瑗、唐衡5人因謀誅梁冀有功，被同日封侯，世稱「五侯」。單超任車騎將軍，位同三公。大權從此又落入宦官手中。他們挾持桓帝，濫行淫威，使得「中外服從，上下屏氣」，乃至順我者昌，逆我者亡。
宦官五侯及其親屬的專橫，不僅朝中正直官員反對，也引起了桓帝的擔憂，他們勢力的強大威脅到了皇權，所以對五侯又慢慢開始限制。桓帝先是重用宦官侯覽等，分奪他們的權力；繼而以他們殘害人民為由，對他們進行打擊。延熹八年（公元165年），司隸校尉韓演奏言左悺罪惡，及其兄太僕南鄉侯左稱「請託州郡，聚斂為奸，賓客放縱，侵犯吏民」，桓帝立刻准奏。結果左氏兄弟都被迫自殺。韓演又奏具璦兄具恭貪污罪，桓帝也下令征詣廷尉。具璦只好上還東武侯印綬，自己來到監獄謝罪。桓帝下詔貶他為都鄉侯，後來就死在家中。接著，桓帝又下詔單超、徐璜和唐衡的襲封者，都降為鄉侯；其子弟分封者，一律免爵。這就是所謂的「一除內嬖」。
桓帝對於宦官五侯的抑制，只是為了強化皇權，並不想清除，故而對他們略為抑制後，大權還是交給了他們。而新被重用的宦官在上台後，也同樣殘暴專橫，魚肉人民。中常侍侯覽貪侈奢縱，前後竟強奪民田118頃，住宅318所，並模仿皇宮修建大規模住宅16區，都有樓閣、池塘、苑園。另一方面，由於宦官專權，他們的爪牙被安插到中央和地方的各級機構，選舉不實的情況也更為嚴重。
桓帝時還有一項賣官鬻爵的弊政。當時由於統治階級的奢侈腐朽，國家財政基本枯竭。在這種情況下，桓帝一方面採取對農民加重剝削的辦法來解決財政困難，如延熹八年令郡國有田者每畝交10錢為稅；另一方面也採取一些應急措施，主要就是減借百官俸祿，借王、侯國租稅和賣官鬻爵。桓帝的賣官鬻爵是從延熹四年（公元161年）開始實行的。這一年，零吾羌和先零羌等少數民族起義，活動到了三輔（今陝西省中部）地區，桓帝為了減輕國庫的財政支出，就下詔減發公卿百官的俸祿，借貸王、侯的一半租稅，同時下令以不同價錢賣關內侯、虎賁郎、羽林郎、緹騎營士和五大夫等官爵。桓帝賣官鬻爵的弊政對當時影響極壞，不僅貪污成了合法行為，直接破壞了吏治，而且由於貪官污吏的搜刮，也加重了人民的負擔，並為靈帝時更大規模的賣官鬻爵開了先河。
由於宦官當政、賣官鬻爵等種種弊政，恆帝朝政糟糕至極。為了維護東漢王朝，也為了自己的政治出路，一部分正直的官吏和一些太學生及郡國生徒，就聯合起來發起「清議」。他們議論政治，品評人物，在輿論上對宦官集團猛烈抨擊。同時，一些比較開明的官吏在自己的職權範圍內，也極力打擊宦官勢力。
延熹九年，成瑨在南陽逮捕了富商張汜——此人倚仗宦官權勢橫行鄉里，正遇上桓帝宣布大赦，而他在功曹岑晊和中賊曹吏張牧的支持下，為打擊宦官，竟置大赦不顧，殺了張汜，並收捕其宗族賓客200多人也都殺了，然後才向桓帝上奏。同樣，劉王質在汝南逮捕了與宦官相勾結的小黃門趙津，也不顧赦令，將趙津拷殺。這樣一來，引起了宦官集團的強烈憤怒。侯覽指使張汜之妻上書訟冤，其他宦官也接著紛紛譖告，於是，為了保障中央對地方的控制，同時也是給家奴出氣，桓帝就將成瑨、劉王質一齊逮捕，命有關部門審理。最後兩人都被棄市。這就是所謂「再誅外臣」。
接著，恆帝劉志採取了更大的舉動，發動「黨錮」事件，鎮壓打擊宦官的直臣。當時，襄城（今河南方城）人李膺是反對宦官集團鬥爭的領袖。他任河南尹時，因打擊閹黨而被下獄。不久，司隸校尉應奉上書為他求情，又被赦免，後來即任司隸校尉。宦官張讓的弟弟任野王令，貪殘無道，誅殺孕婦，畏罪躲在張讓家中。李膺知道後，即率吏卒到張讓家搜出其弟處死。因此，很多宦官都害怕李膺，休假時不敢走出宮門。李膺敢於打擊當權的宦官，名聲越來越高，士大夫如能得到他的接待，被認為是極大的榮譽，稱之為「登龍門」，他與太尉陳蕃、南陽太守王暢都受到士大夫階層的敬重。以李膺為首的反宦官鬥爭激怒了當權的宦官集團。延熹九年，宦官派人誣告李膺等交結大學生、郡國生徒，「共為部黨，誹訕朝廷，疑亂風俗。」桓帝大怒，於是詔令全國，逮捕「黨人」，收執李膺、陳實等二百多人。有的黨人逃走，桓帝就懸金購賞。一時間，使者四齣，相望於道，反宦官的鬥爭遭到嚴重挫折。第二年，在竇武等的表請下，桓帝對「黨人」略為寬恕，下詔將「黨人」赦歸田裡。但規定他們都終身禁錮，不得做官。這就是桓帝時著名的「黨錮」。
桓帝恐怕是中國歷史上改元次數最多的一個。他曾七度改元：即位第二年改元建和，三年改元和平，僅一年又改元元嘉，3年後改元永興，2年後改元永壽，4年後改元延熹，10年後又改元永康。
桓帝不僅改元多，宮女也多，就連皇后也立了三位。桓帝生活相當腐朽，後宮宮女多達萬