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於是我們便面臨著一個雙重難題。決策權力單位的性質、範疇——無論是國際級、超國家級、國家級或國家以下級的許可權，單獨運作或聯合——其中分別究竟為何？與其決策所關係的民眾之間，又將屬何種關係？
第一個問題，就某種角度而言，是一種技術性的問題。因為公共權力的機構早已各就各位，而且它們之間的關係模式，在原則上也早已存在。不斷擴張之中的歐盟組織，即為這方面的議題提供了許多材料，雖然就國際級、超國家級、國家級，以及國家以下級單位組織之間彼此的實際分工而論，任何特定的建議、方案，必然為某人某國所憎恨抵制。現有的國際權力機構，其功能顯然太過專門，即使它們試圖擴展許可權，對上門借錢的國家強制其政治或生態主張。可是歐盟這個組織，恐怕將維持其只此一家、別無分號的獨特地位，因為它是歐洲歷史情境之下的特殊產物，除非在前蘇聯的殘垣斷片之中，會重新組成某種類似的整合組織。除此之外，一般超國家級決策的進展速度固然會增加，其速度卻不可預測，不過我們可以一窺其可能的運作狀況。事實上，它早已經在運轉之中，通過大規模國際貸款機構的全球銀行經理人，代表著最富國家資源的寡頭集合，剛巧也包括了世上最強盛的國家。隨著貧富之間的差距日增，行使這一類國際權勢的範圍也似乎更為擴大。頭痛的問題卻出在這裡：自70年代以來，擁有美國政治後台支持的世界銀行和國際貨幣基金組織這兩家國際機構，開始有系統地鍾情於符合自由市場「正統」學說、私有企業，以及全球自由貿易的經濟政策。不但正合20世紀後期美國的經濟口味，而且也頗有19世紀英國的經濟風格，可是卻不見得切合世界的真正需要。如果全球性的決策欲發揮其潛在功能，這一類偏頗政策勢必非有所改變不可。然而短期之內，卻不見有這種可能。
第二個問題，卻與技術性的處理無關。此中問題所在，是出於值此世紀之末世界所面臨的兩難之局。今日的世界，一方面致力於某種特殊品牌的政治民主，同時卻又碰上與總統及多黨選舉無關的根本政策難題——即使這類選舉不曾使問題更加複雜。已過的這個世紀，是一個凡「夫」俗「子」的世紀——至少在女權主義興起之前是如此——因此概括地說，這個難題根本便是身在其中者的兩難之局。這是一個政府可以——有人會說，一定得——為「民有」、「民享」的時代；可是卻又是一個在實際上，完全無法交由「民治」的年代，甚至不能由那些通過競選選出的代議會來治理。這種矛盾其實由來已久。自從全民投票政治逐漸成為常態，不僅僅為美國一國特有以來，民主政治的難處（本書在前已經有所討論）即已成為政治學者及諷刺家熟悉的題目。
然而民主的困境，現今卻變得更加尖銳，一方面是由於在民意調查的時時刻刻監視，以及無所不在的媒體時時刻刻煽風點火，輿論變成上天下地，無可逃遁之事。另一方面，則由於公家當局需要做出更多的決定，卻非區區民意輿論可以為其指點方向。經常的情況是，當局可能得做出為大多數選民所不喜歡的決定，而各個選民，則出於私人原因予以反對，雖然在總體上，也許這些決定有益全體。因此到了世紀之末，某些民主國家的政治人物便得出一個結論：任何主張加稅的提議，無異是在選票上的自殺。選舉，於是成為參選人競相對財政漫天扯謊的舞台。與此同時，選民與國會——包括絕大多數投票人及當選人在內——卻得時時面對外行人根本不具資格發表意見的決定，比方說，核能發電的何去何從。
不過甚至在民主國家裡，也有過民眾與政府的目標一致，政府享有合法地位並擁有人民信任的時刻，雙方和衷共濟，有強烈的禍福與共的感覺：如二戰期間的英國軍民。除此之外，也有過其他時候，由於狀況特殊，使政壇大敵之間產生基本共識，讓政府放手而為，追求眾人皆無基本歧異的政策，如黃金年代的西方國家。而政府也常常需要依賴專家意見，這類意見是外行的行政當局不可缺少的。當這些科技顧問開口時，只要口徑一致——或至少同多於異——政策上的爭議往往得以減少。只有在專家學者意見分歧時，外行的決策者才陷入黑暗，彷彿陪審團碰上檢辯雙方分別召來心理專家作證一般，兩方莫衷一是，只有胡亂摸索。
但是我們也已看見，危機的二十年，破壞了政治事務的共識，以及一向以來為知識界共知共識的真理，尤其在那些與政策制定相關的學科里，更是如此。至於全民攜手，軍民一體，站在政府背後共赴國根的情景（或反過來政策與人民強烈認同），到了90年代也變得極為少有。誠然，世界上的確仍有許多國家的人民，認為一個有力、活躍、負有社會責任、配得某種自由行動程度的政府乃勢不可缺，因為它的任務是追求全民幸福。不幸的是，在世紀末的今天，真正符合這種理想的政府卻很少見。即或有，卻多出在以美國式個人至上為立國典型的國家，並不時為訴訟糾紛及政黨利益所污染。更多國家的政府，則軟弱或腐敗到人民根本不期待它能為公共福祉有所建樹的地步。這一類國家往往在第三世界屢見不鮮，不過正如80年代的義大利，在第一世界也非聞所未聞。
因此，所有的決策者中，最不受民主政治頭痛問題干擾的便是以下各項了：私營大企業、超國家級組織——非民主政權自然也包括在內。在民主政治的體制里，決策過程很難不受政客插手，唯一的例外，只有在某些國家裡，中央銀行的行動總算可以逃其掌握（一般可真希望這種例子也能在他處如法炮製）。不過越來越普遍的狀況，卻是政府先斬後奏，盡量繞過選民或議會；或者造成既成事實，讓選民去頭痛是否推翻定局的難題。因為民意難測，且又分歧不一，更常有遲鈍惰性，因此或者就此輕騎過關也未可知。於是政治更加成為規避逃遁的手法，因為政治人物豈敢說出逆選民之耳的建議。更何況冷戰結束，政府再不能輕易以「國家安全」為借口從事秘密行動，因此這種規避隱晦的策略，可能將會愈發流行。甚至在民主國家，越來越多的決策體也將脫離選票掌握，唯一留下的間接聯繫，只有任命這些單位的政策本身，當初總算是由選民決定。政府權力的中央化和集中化，如80年代及90年代初期英國的所為，更有增加這類不需聽從選民意志行事的特別任命單位的趨勢——渾稱「類非官方機構」（quasinongover aniztion，quango）；甚至連許可權分立不曾有效確立的國家，也發現這種悄然剷除民主的伎倆甚為方便好用。至於如美國之類的國家，此舉更不可缺。因為在體制內行政立法天生分立之下，若循正常途徑——除了幕後協商之外——有時根本不可能做出任何決議。
到本世紀末，甚多選民已經放棄政治，乾脆讓「政治階級」（Political class）去為國事操心——「政治階級」一詞，似乎源於義大利。這些政治階級，彼此互相研讀對方的講辭、評論，是一群特殊利益的職業政治家、新聞從業者、政治說客，以及其他種種在社會信任度調查中敬陪末座的職業中人。因為對多數人而言，政治過程與其根本毫不相干，最多只對個人生活有些影響而已。而且與此同時，生活的富裕、生活空間及娛樂形式的私人化、再加上消費者的自我本位，已經佔滿了一般人日常的生活內容，於是使政治變得更加不重要與無趣。而另外有一些選民，發現從選舉中一無所得，也斷然決定棄政治而去。1960－1988年間，前往美國總統大選投下一票的藍領工人比率，跌落了三分之一（Leighly Naylor，1992，p．731）。此外，由於組織性群眾政黨的衰落——不論是階級或意識形態取向——將平常百姓轉為熱情政治公民的動力也從此告終。對於多數百姓而言，如今甚至連那種與國家認同的集體意識，也已改頭換面，得藉由全民性的運動、球隊，或種種非政治性的象徵來號召，其所能贏取的向心力遠比國家機製為大。
也許有人曾想，如此一來，民眾的政治熱情既失，當局應該無虞制肘，大可放手制定政策才是；事實上效果剛好相反。剩下來繼續熱心鼓吹的人士——有時也許是出於公共福祉，更多時候卻是為了個別群體利益——對政治的制肘程度，不下於一般性目的的政治黨派，有時甚至可能更甚。因為壓力團體與一般性政黨不同，它們可以個別集中火力，專註在特定的單一目標之上。更有甚者，由於政府有系統地採取迴避選舉過程的手段，更加擴大了大眾媒體的政治功能。媒體深入每一家庭，在公共事物與一般男女老少之間，提供了到目前為止最為有力的傳播工具。媒體無孔不入的能力，對當政者希望保持沉默的話題挖掘報導不遺餘力，同時也給予一般大眾發表其感想，發泄其感情，一吐在正式民主渠道設計中不能暢所欲言的心聲的機會。媒體，因此成為公共事務舞台上的主要角色；政客利用它，也顧忌它。科技的進步，更使得媒體的威力難於控制，甚至在高度獨裁的國家裡也是如此。而國家權力的沒落