當農民起義的火焰剛剛點燃的時候，明朝在陝西的地方官員，唯恐這把火燒到自己身上，耽心朝廷追查責任，會受到嚴厲制裁。同時又幻想來年夏收之後，為饑寒所迫的起義農民將會自動解散回鄉。於是，他們採取鴕鳥政策，禁止各府縣報告「變亂」的消息。崇禎初年任陝西巡撫的胡廷宴，每逢州縣以「盜賊」事上報，就不問情由地把來人打一頓板子，說道：「此飢氓也，掠至明春後自定耳。」 然而，紙是包不住火的，農民起義的聲勢一天比一天高漲，地方官再也無法掩蓋了，只好硬著頭皮向朝廷報告。兵部奉旨查核時，地方官又互相推諉。陝西巡撫胡廷宴說是延綏巡撫岳和聲管轄的邊兵作亂，岳和聲又說是陝西內地的饑民為「盜」。陝西巡按御史吳煥在疏中則各打五十大板，說：「盜發於白水之七月，則邊賊少而土賊多。今年報盜皆騎銳，動至七八千人。則兩撫之推諉隱諱，實釀之也。」 不久，岳和聲病死，胡廷宴罷斥；改以劉廣生巡撫陝西，張夢鯨巡撫延綏。這時陝北的農民起義已經初具規模了。
在如何處置業已揭竿而起的農民問題上，明朝廷和地方官員總的來說，都主張剿撫並用，但究竟以剿為主還是以撫為主，就常常出現意見分歧。崇禎二年二月，明陝西三邊總督武之望病死，朱由檢任命左副都御史楊鶴接替。楊鶴抵任以後，看到陝西各地的災荒十分嚴重，無衣無食的饑民千百成群地加入到起義隊伍中去，使他所部署的軍事追剿收效甚微，官軍疲於奔命，起義農民卻有增無已。他感到光靠軍事手段解決不了面對的社會問題。另一方面，崇禎二年底奉詔抽調大批精銳開赴京畿勤王，又使他深感兵力不足，窮於應付。在這種捉襟見肘的情況下，楊鶴提出了招撫為主、追剿為輔的方針。崇禎四年正月，他在疏中指出，「盜賊」之起，「總因饑荒之極，民不聊生。」採用剿的辦法需要調集大軍，「行糧犒賞，所費不貲」，結果仍然是「誅不勝誅」，「屢剿而屢不定」。採取招撫的辦法要想真正取得效果，也必需由政府撥款幫助農民度過難關。他說：「蓋解而散，散而復聚，猶弗散也。必實實賑濟，使之糊口有資，而後謂之真解散。解散之後尚須安插，必實實給與牛種，使之歸農復業，而後謂之真安插。如是則賊有生之樂，無死之心，自必帖然就撫。撫局既定，剿局亦終。臣所謂欲行剿撫之實著，必有剿撫之實費者此也。」他還指出，如果只是「空言」招撫，不解決農民的生活問題，那就是「徒以撫愚賊，是即以賊自愚，此不終日之計也」。最後，楊鶴認為剿和撫都要花費大筆金錢，效果卻不一樣；「況費之於剿，金銀一去不還，且斬首太多，上乾和氣。費之於撫，金錢去而民在，活一人即得一人性命，盜息民安，利莫大焉。」
楊鶴把農民起義看作一個嚴重的社會問題，他從比較長遠的觀點為明王朝最高統治者出謀劃策，主張把錢花到招撫賑濟上面，幫助農民復業。這樣做不僅可以弭患消萌，而且農民安插既定之後，政府還可以繼續徵收賦稅，所以說「利莫大焉」。如果一味主剿，把錢用于軍費，不僅無法恢複社會生產，花掉的錢不能通過賦稅形式收回來，而且他自己的經驗也證明，不解決農民的生活問題，參加起義的人勢必越來越多，剿局既不易結，後患也更加嚴重。這就是楊鶴建議以撫為主的主要原因。
楊鶴的主張得到相當一部分廷臣和地方官員的支持，崇禎皇帝也一度認可。崇禎四年正月的一次廷對當中，朱由檢就明確指示陝西參政劉嘉遇說：「寇亦我赤子，宜撫之。」劉嘉遇連忙答應道：「今正用撫。」 同月，朱由檢在內外臣工的再三呼籲下，勉強拿出帑金十萬兩，派御史吳甡齎往陝西放賑 ，「招撫流盜」。為此發布詔書說：
「陝西屢報饑荒，小民失業，甚至迫而從賊，自罹鋒刃。誰非赤子，顛連若斯，誼切痌瘝，可勝憫惻。今特發十萬金，命御史前去，酌被災之處，次第賑給。仍曉諭愚民，即已被脅從，誤入賊黨，若肯歸正，即為良民，嘉與維新，一體收恤。」
楊鶴的主張既經朝廷批准，就有恃無恐地在陝西大力推行。當時東路起義軍王嘉胤、羅汝才、張獻忠、馬守應、李自成、蠍子塊等部，都已經渡河進入山西。留在陝西的主要是西路各支起義軍，其中神一魁所部力量最大。崇禎四年二月二十四日，神一魁統眾六、七萬人包圍慶陽府城，並且分遣部隊攻克合水縣城，活捉知縣蔣應昌，一時聲威大震。楊鶴當時手頭沒有多少兵馬，只好委派寧州知州周日強等人前往招安。神一魁同意後，在三月初九日派孫繼業、茹成名等大小頭目六十餘人，率眾至寧州接受招安，同時送回合水知縣蔣應昌和保安縣印。楊鶴為了張揚其事，命周日強在城樓上安設龍亭，導引「受撫」頭目在龍亭前跪拜，山呼萬歲，然後到公署拜謁楊鶴，再一道前往關帝廟起誓。經過這麼一番表演，算是達成了招安的協議。十六日，神一魁親自赴寧州投見總督。楊鶴擺出一副恩威並用的架勢，先數落神一魁犯有十項「罪行」，然後宣敕赦免，授予神一魁守備官職的箚付，散給降丁以饑民印票，勒令解散遣送回鄉 。
這時，御史吳甡攜帶著朝廷頒發的十萬兩銀子來到陝西，同府縣官一道招撫放賑。在一個很短的時間裡，流離在外的饑民紛紛回籍領取救濟，不少起義軍的首領也率部受撫。如點燈子受撫於清澗；滿天星受撫後，楊鶴從他一萬二千人的隊伍中，選拔驍勇留在營中，其餘解散回鄉；上天龍、王老虎、獨行狼、郝臨庵、劉六等部，也一度受撫。除了進入山西的以外，留在陝西的各部幾乎都接受過明廷的招安。從吳甡依據親身經歷寫出的記載中，可以窺見這種撫局的一點實際情況：
「道路皆怨撫、道招安賊首，給劄予官，佔據要村，縱其黨眾，剽掠四鄉，謂之打糧。予行去延郡二十里許，獲報前山皆賊。予勢不可退，令軍弁執賑撫饑民牌單騎馳往，諭之曰：『朝廷欽命賑院來賑汝矣，各歸鄉里候賑，聚此無為也。』賊眾諾而退。」
吳甡所說「道路皆怨」，當然是指家有餘糧的富室。他的記載表明，在撫局羈縻下的起義農民，一方面對政府懷有希望；另一方面為了眼前不致餓死，又不得不四齣打糧。主剿派人士正是抓住了這一點，呼之為「官賊」，對招撫政策展開猛烈攻擊。
楊鶴的撫局沒有推行多久，就以失敗告終。撫局的失敗表現為兩點：一是進入山西的起義軍聲勢越來越大；二是在陝西的起義軍出現所謂「旋撫旋叛」的問題。
關於起義農民「旋撫旋叛」的原因，本來是非常簡單的。農民們的起義是由於天災、人禍，衣食無著，與其坐而待斃不如鋌而走險。明廷雖然宣布了招撫政策，並沒有解決農民們迫在眉睫的生活問題。史料記載，吳甡齎來的賑銀十萬兩，加上藩王以下捐助的五萬兩和糧食二萬石，「所救不及十一」 ，無異於杯水車薪。崇禎四年七月，李繼貞的疏中說得很明白：「前賑臣攜十萬金往，度一金一人，止可活十萬人，而斗米七錢，亦止可活五十日耳。皇上宜敕賑臣回奏，前十萬金果足乎？不則當早沛恩膏，雖內帑不宜惜也。」 李繼貞在這裡給朱由檢算了一筆賬，指出朝廷發放的賑金遠不足以解決農民的生活和安置問題。所以，他勸告皇帝要從大處著眼，不要顧惜內帑。這種話對於好貨成癖的朱由檢，是很難入耳的。饑民飢軍既然無以為生，要他們放下武器就只能是一種幻想。這一點，楊鶴本人又何嘗不清楚。他在崇禎四年七月的奏疏中說：「諸賊窮餓之極，無處生活，兵至則稽首歸降，兵去則搶掠如故。此必然之勢。」 他費盡心機，勉強維持著對神一魁部的撫局。可是，從山西返回的點燈子、上天猴、渾天猴等部起義軍，卻在五月間一舉攻破金鎖關（在今陝西銅川市境），殺死都司王廉。七月二十九日，又有西路起義軍中的李老豺、獨行狼部攻佔中部縣（今陝西黃陵縣） 。真所謂「一波未平，一波又起」，楊鶴的撫局成了一個不堪收拾的爛攤子。
主剿派的殺降，也是招撫政策破產的原因之一。有的起義農民在受撫以後，竟被官府設計誘殺。例如，王左掛在崇禎三年受撫於清澗地區，同年八月，陝西巡按李應期、延綏巡撫洪承疇和總兵杜文煥秘密策劃，事先布置官軍把王左掛、苗登雲等九十八人全部殺害。又如崇禎四年四月，「洪承疇命守備賀人龍勞降人酒，降人入謝，伏兵斬三百二十人。」 農民們從一再受騙當中逐漸清醒過來，認識到只有鬥爭下去才能死裡求生。
朱由檢原來以為只要頒發一紙赦書，略加賑濟，就可以把起義農民遣散歸里，依舊充當納糧當差的「良民」。受撫者的「旋撫旋叛」，使他的如意算盤落空了。於是，他不顧自己曾經親筆寫下「楊鶴相機招安，允協朕意」的批示 ，一變而為主剿。四年五月，他在談到李應期等誅殺受撫首領王左掛時，公然聲稱：「賊勢猖獗，招撫為非，殺之良是。」 接著便把責任一古腦兒推到陝西三邊總督楊鶴身上。這年九月，朱由檢下令說：
「楊鶴總制全陝，何等事權。乃聽流寇披猖，不行撲滅，塗炭生靈，大負委任。