讓家天下的封建皇權實行憲政改革是非常困難的，如果沒有外敵的入侵，清廷可能永遠都不會想到要進行憲政改革。
載灃掌權後，本來是不打算進行憲政改革的，但是來自國內外的壓力非常大，他不能不有所作為。清廷從實行憲政的第一天起就表現出迫不得已的姿態，這註定了他們不可能是真心改革。
宣統登基第二天，載灃宣布預備立憲按原計畫執行。各省的督撫擔心載灃只不過是做做姿態，聯名上書，要求清廷立即召開國會，討論憲政事情，但遭到載灃的拒絕。
與此同時，全國各地的反清活動也日益高漲，各地不斷出現暴亂和攻打衙門的事件。對此，載灃也沒有什麼良策，無非就是鎮壓。
預備立憲開始後，也進行了一些改革，首先是官制改革。官制改革主要是模仿英國的君主立憲制，建立內閣，並設立總理大臣一名，左右副大臣兩名，各部尚書均為內閣政務大臣。官職改革大體是模仿三權分立制度，廢除了清朝的三法司制度，也就是說廢掉了都察院、大理寺和刑部，改而建立一套完整的司法系統。除了在中央，在地方上也進行了一些官制改革，這些改革雖然都很好聽，但並沒有收到實質性的效果。
在官制改革中，設立了資政院，資政院是一個臨時性的機構，相當於國會的前身。資政院的主要事務是做好國家預算、制定國家政策、負責稅收和公債等事務、制定和修改法典（但不能制定憲法）等等。
如果說資政院相當於西方國家的上議院的話，那麼諮議局就相當於下議院。諮議局的議員由各省督撫推薦和考核，部分地反映了民意。但這些改革其實根本還是換湯不換藥，真正的權力還是操縱在皇室和督撫手中。
立憲的一項重要內容是地方自治，這是出洋考察的五個大臣總結出來的經驗，回來後他們力薦中國實行地方自治，他們說：「考察西方強國，他們所以強大最大的原因在於實行地方自治。」
地方自治在戊戌變法時就已經開始了，當時湖南就實行地方自治，張之洞把湖南經營得非常好，為全國做了一個表率。
諮議局成立後，實業家張謇帶頭髮動了大規模的國會請領活動，張謇請求在宣統三年召集國會，同時請求設置責任內閣。遭到了清政府的拒絕，清廷堅持預備立憲九年後才召開國會。雖然請願活動給清廷構成了很大的壓力，但仍然沒有達到預想的效果。