自從在比爾希略·巴爾科政府擔任部長以來，有一個想法就一直困擾著塞薩爾·加維里亞：如何利用法律手段，代替戰爭來打擊恐怖主義。針對記者們的綁架正是對這個想法的回應。這曾經是他競選總統時的核心話題，他在就職演講中又強調了這一點。他說，毒販的恐怖主義是國家內部問題，或許可以通過一個國家的力量解決；但是販毒是國際問題，必須用國際手段解決，這樣的區分很重要。首要問題是毒販恐怖主義，頭兩枚炸彈投下時，輿論要求將這些恐怖分子送進監獄；之後的炸彈則讓輿論要求實行引渡；但是從第四枚炸彈開始，輿論就要求赦免他們了。同樣，在這個意義上，引渡應該是給罪犯施壓、讓其交出人質的緊急手段。加維里亞打算毫不留情地將它付諸實踐。
在就職的頭幾天，他為了組建政府和召集國民制憲議會忙碌不已，幾乎沒有時間和別人交流這件事。這屆國民制憲議會將制定出百年來第一部徹底的國家改革方案。自從路易斯·卡洛斯·加蘭被謀殺以來，拉法埃爾·帕爾多就對恐怖主義深感不安，但是他也在最初的重擔下忙得不可開交。他的情況很特殊，他被總統府任命為安全與公共秩序理事，這是他最初的幾項職務之一。總統府被總統的革新之力撼動著。塞薩爾·加維里亞是二十世紀最年輕的總統之一，他熱愛詩歌，崇拜披頭士，想要徹底變革，他本人給這一系列變革起了一個樸素的名字：大力撲倒。帕爾多帶著公文包在那場暴風雨中四處奔走，並習慣了在任何可以工作的地方工作。他的女兒勞拉以為他失業了，因為他沒有固定的離家和回家時間。事實上，因形勢所迫而產生的無規律性與拉法埃爾·帕爾多的性格恰恰相符，比起政府官員，他更像是一位抒情詩人。他三十八歲，有著突出而紮實的教育背景：曾就讀于波哥大現代中學；獲安第斯大學經濟學學位，並在那裡擔任了九年教師和研究員；後來又獲荷蘭海牙社會科學研究院的規劃學碩士學位。此外，他還如痴如醉地閱讀了所有他能找到的書籍，尤其熱衷於兩個相差甚遠的領域：詩歌和安保。當時，他只有四條領帶，是他在前四年的聖誕節收到的禮物，但他不喜歡戴，於是，他把領帶放在口袋裡，只在緊急時刻才拿出來使用。他還把褲子和外套隨意組合，既不考慮花色也不考慮風格，他漫不經心地穿上不同顏色的襪子，而且只要可以，就只穿一件單衣，因為冷和熱對他來說沒多大影響。他最大的狂歡就是和女兒勞拉打撲克牌，一直打到凌晨兩點。他們玩牌時非常安靜，賭注是菜豆而不是錢。他美麗耐心的妻子克勞蒂婭常對他發火，因為他如同夢遊一般在家裡遊盪，不知道杯子在哪裡，也不知道怎麼關門、怎麼把冰箱里的冰塊取出來，而且他還有一樣神奇的技能：可以無視一切令他無法忍受的事物。不只如此，最奇怪的地方是，他如同雕像一般不露聲色，不留絲毫空間讓他人窺探他的想法，還擁有一種無情的天賦：可以用不超過四個詞就結束一段對話，或是用碑文般的單音節詞解決一場激烈的爭論。
他的同學和同事無法理解他在家中竟會毫無威嚴，他們認為他是一個聰明、有序、冷靜得令人髮指的工作者，覺得他迷糊的特質不過是用來糊弄人的。他會對簡單的問題發怒，卻對無可救藥的事業有著極大的耐心。他性格堅毅，幾乎無法被他沉著、狡黠的幽默感調和。比爾希略總統應該是認識到了他守口如瓶和玄秘愛好的可取之處，於是委任他同游擊隊協商，讓他負責衝突地區的重建。帕爾多在這個職位上，和M-19達成了和平協議。而如今，加維里亞總統深不可測的沉默同他不分伯仲，他們共同保護著許多國家機密。此外，在躋身全世界最不安全、最混亂國家之列的哥倫比亞，總統先生還把安全和公共秩序問題拋給了他。帕爾多的公文包就是他的辦公室，在兩個多星期的時間裡，他不得不借用其他辦公室的衛生間和電話。但是總統會就各種問題頻繁地諮詢他的意見，並在困難重重的會議中如總統預期般專註地傾聽他的想法。一天下午，他和總統單獨留在辦公室，總統疑惑地問他：
「告訴我，拉法埃爾，如果這些人中有人現在就自首，而我們卻沒有一條指控可以把他送進監獄。對此您不覺得擔心嗎？」
這是問題的關鍵：被警察追捕的恐怖分子若無法得到個人和家人的安全保障，是決計不會投降的。而如果將他們緝拿歸案，政府又並沒有將其繩之以法的依據。解決思路是，政府保證他們及其家人的安全，以此作為交換條件，尋求促使他們認罪的法律途徑。拉法埃爾·帕爾多已經為上屆政府思考過這個問題，當加維里亞向他提問的時候，他的公文包里還有一些上屆遺留的筆記。這些筆記正是解決方案的雛形： 自首的犯人若供認可被控告的罪行，將獲得減刑；若將財物交給政府，還將獲得額外的減刑。只有這些內容，但是總統隱約見到了方案的全貌，這與他不想採用戰爭或是和平手段，而是想採用法律手段的觀點不謀而合。這樣，既無需放棄引渡這一必不可少的威脅，也能使恐怖分子不再與政府作對。
加維里亞總統向司法部長海梅·希拉爾多·安海爾提出了這個方案，後者立馬心領神會，長久以來，他也一直在構思將販毒問題納入法制框架的方案。此外，他們兩人都支持國民引渡，認為引渡是迫使毒販投降的必要手段。
希拉爾多·安海爾的心不在焉有種智者的感覺，他措辭精準，很早就會熟練地在電腦上打字。他用自己的想法和一些刑法中已經確立的條例完善了這個方案。周六周日，他在自己那台專供記者使用的手提電腦里撰寫了第一份草案。周一，他第一時間向總統展示了帶有手工塗改痕迹的草案。上面的油墨標題標誌著一個歷史性的起點：《服從法律》。
加維里亞總統十分謹慎。在確定方案肯定會被通過之前，他不會把它送到部長委員會。因此，他同希拉爾多·安海爾和拉法埃爾·帕爾多一起徹底檢查了草案。拉法埃爾·帕爾多雖然不是律師，但他的隻言片語往往能切中要害。後來，總統把更加成熟的版本提交給了安全委員會，希拉爾多·安海爾在會上得到了國防部長奧斯卡·博特羅和刑事訴訟法庭庭長卡洛斯·梅希亞·埃斯科瓦爾的支持。卡洛斯·梅希亞·埃斯科瓦爾是一名年輕有為的法律工作者，他將負責法令的實施。瑪薩·馬爾克斯將軍並沒有反對這個方案，但他認為，在同麥德林集團的鬥爭中，任何非戰爭途徑都是無用的。「只要埃斯科瓦爾不死，」他經常這麼說，「這個國家就沒得救。」他堅信，除非允許埃斯科瓦爾在政府的保護下在監獄裡繼續販毒，否則他絕不會投降。
他們把方案呈交給了部長委員會。方案中明確：為了避免發生慘劇，他們不會與恐怖分子協商，而且毒品消費國要為這場慘劇負首要責任。方案的主要內容是，在與毒品貿易的鬥爭中，賦予引渡最大的法律效力；而對自首的人來說，不被引渡將作為一系列激勵和保障措施中的最大獎勵。
爭論的關鍵點之一是由法官們負責考慮的可寬恕罪行截止日期。也就是說，在法令規定的日期之後犯下的任何罪行都不會得到庇護。總統府秘書長法比奧·比耶加斯是截止日期最理智的反對者，他提出了一項有力的依據：政府將無法對該日期之後的罪行問責。然而，大多數人都贊同總統的方案。必須要設定截止日期，否則就存在著一定的風險：這項政策可能會變成犯罪分子們隨時燒殺搶掠的通行證，直到他們決定投降為止。
為了讓政府免受非法協商的質疑，加維里亞和希拉爾多達成協議，在審判期間，不直接接見任何由「可被引渡者」派來的使者，也不會同他們或是任何人協商任何法律事宜。也就是說，不討論任何原則問題，只討論操作問題。全國刑事訴訟法庭庭長（他既不供職於行政機關，也不由行政機關任命）將正式負責與「可被引渡者」或者其合法代表的一切聯繫。所有的交流都必須以書面形式進行，以便存檔。
他們在討論法案時非常高效，還帶著一種在哥倫比亞難得一見的緘默。一九九○年九月五日，法令通過了，即2047號戰時法令：自首與認罪者可以免於引渡；如果認罪後還同司法部門合作，將獲得多達三分之一的減刑；如協助揭發，將獲得六分之一的減刑。總之，如果一個人因其某項或所有罪行而被要求引渡，只要積極配合，就可以獲得多達一半的減刑。對正義最簡單、純粹的詮釋是：引渡意味著極刑。簽署該法令的部長委員會否決了三起案件中的引渡決議，也通過了三起，這彷彿是一份公示，聲明新政府只會將放棄引渡作為法令能給出的主要優惠。
事實上，與其說這是一部鬆散的法令，不如說這是一項用來從整體上打擊恐怖主義的總統政策。它不僅僅針對毒販，還針對一般刑事案件中的罪犯。瑪薩·馬爾克斯將軍沒有在安全委員會上表達他對法令的真實想法，但是幾年後（在競選共和國總統時），他毫不留情地抨擊了這部法令，說它是「這個時代的謊言」。「這部法令踐踏了司法的威嚴，」他寫道，「葬送了刑法的歷史性尊嚴。」