蘇軾以兩浙西路兵馬鈐轄龍圖閣學士知杭州，於元祐四年七月三日到任，進謝上表中，有曰：「仰荷至仁，曲從微願。江山故國，所至如歸，父老遺民，與臣相問。」皆為實言。蘇軾回憶當年被陷御史台獄，死生莫卜，其時距他離開杭州，且已六七年了，而當地士民，還在追念這位離職久已的好官，為他設置解厄道場，祈求上蒼保佑他消災免禍。 主管這件案獄的當局，移文杭州索取境內所留蘇軾的詩作，杭人坦然提供數百首，心裡則頗鄙薄此種為文字興獄的作風，誚為「詩帳」 。他們對被迫害者的同情，不言而喻。
不僅此也，蘇軾後來謫放黃州，杭州的故人還相約湊出錢來，一年兩次，派人遄程到黃州去問候他，還帶來許多杭州土產的食物——荔枝、螺醬、茶葉。見於蘇軾黃州所作《杭州故人信至齊安》詩：
昨夜風月清，夢到西湖上。
朝來聞好語，扣戶得吳餉。
輕圓白曬荔，脆釅紅螺醬。
更將西庵茶，勸我洗江瘴。
故人情義重，說我必西向。
一年兩僕夫，千里問無恙。
相期結書社，未怕供詩帳。
還將夢魂去，一夜到江漲
回溯熙寧七年（1074）十月交卸通判職務離杭，到這次元祐四年（1089）七月重來，別已一十五年，蘇軾所滿心喜悅的，並不完全為了西湖的湖光山色，而是杭州人對他這份深厚的情義，使這天涯遊子，如有歸鄉之樂。
北宋當年，杭州還是一個美麗而寧靜的小城，不能與京城開封相比，要到南宋建都於此，改名臨安，它才繁榮熱鬧起來。祖居錢塘的周煇，在南宋時聽故老傳說從前的杭州：「昔歲風物，與今不同。四隅皆空回，人跡不到。寶蓮山、吳山、萬松嶺，林木茂密，何嘗有人居。城中僧寺甚多，樓殿相望。出涌金門，望九里松極巨，更無障礙。……」 所以蘇軾作《去杭十五年復游西湖》詩，也說：「葑合平湖久蕪漫，人經豐歲尚凋疏。」可見雖號地上天堂的地方，人口並不甚盛，但這對於一個剛從汴京十丈紅塵中逃避出來的蘇軾，毋寧是個非常理想的住處。
做知州的有官邸稱「州宅」者可居，但在州宅之東，消暑堂之後，另有一座為屋五間的建築，系熙寧年間趙清獻公抃知杭州時所造，以錢塘舊城的城闉為基地，所以房屋雖然並不高大，但因建地高，特別超出在州宅及園圃之上，可以俯瞰虛白堂，歷來為州者多居之，稱為「高齋」。蘇軾用以招待他的賓客居住，和黃州的雪堂一樣。
蘇軾自己住定後，首先注意到的是杭州的廨宇官屋，都已非常破敗。這些建築，本來都是吳越國主時代所造，雖然建材都是珍材異木，然而歷時皆在百年以上，大部分頹敗傾斜，隨時有倒屋傷人的危險。蘇軾到任前一個月，使院屋倒，壓傷兩個書手；八月鼓角樓坍了，壓死鼓角匠一家四口。因此，遇大風雨時，職官們都不敢在正堂里值宿。蘇軾派人檢查，計有官舍、城門、樓櫓、倉庫等二十七處，大段隳壞，亟須搶修。他於九月間，上《乞賜度牒修本州廨宇狀》，狀請給賜度牒二百道，並請依照舊數支公使錢五百貫，用來應付修繕的經費。
狀中，他還插述一段感慨。說他的前任，雖也有「果於營造」者，如孫沔造中和堂，梅摯造有美堂，蔡襄造消暑堂等，然而「皆務創新，不肯修舊」，聽任實際需用的廨宇在風雨中東倒西歪，因循支撐，苟延歲月，只是不修——當官的愛做門面事，自古已然，而今為烈。
初到任時，蘇軾還曾感嘆過杭州的「人經豐歲尚凋疏」，不料豐歲無常，就這時候，他所轄屬的浙西七州——杭、湖、秀、睦、蘇、常、潤，已經雨暘失調，正在醞釀凶年的災荒了。因為這些地方，有一部分從上年（元祐三年）冬季開始，到今年春天，一直霪雨為患，田中積水不退，無法施種早稻；至五、六月水退後，才再補種晚稻的秧苗；不料插秧後，又遇上乾旱之災。兩次稻作，全遭損害，所以市上米價先已騰貴，每斗要賣到九十足錢。江南水鄉，麥產甚少，照這情形，可以預見明年春夏之交，必有饑饉盜賊之憂。
蘇軾下車伊始，正是乾旱嚴重的大熱天，立刻有兩個迫在眉睫的問題，待他解決。一是如何平抑米價，籌措糧源，準備賑濟明年的缺糧；二是如何疏通運河，恢複水運交通，並使城中的居民有足夠的水用。
關於第一個問題，蘇軾把有關當地的糧食需要，調查清楚，就目前的收成預測來年缺乏的數量，然後於十一月間，上《乞賑濟浙西七州狀》，向朝廷提出請求：一是減收本路上供錢斛一半或三分之二，俟年成豐熟時，分年起償；二是請即詔令停止公家在本路各州收購常平、省倉、軍糧、上供米、封樁錢等各項名目的錢米；三是乞將上供錢散在諸州稅戶，令買金銀綢絹，以免錢荒。
這個狀子奏報去京後，久久未得詔答。他知道地方監司有報喜不報憂的官僚習氣，不肯實事實說；而更多的人，非到災荒臨頭，餓殍載道，不見得會有未雨綢繆的遠見。他心裡非常不安，分頭給太師文彥博、宰相呂大防以及門下僕射諸公，寫信呼籲，促請他們注意和支持。
蘇軾非常了解杭州風俗的浮薄，上呂僕射（大防）論浙西災傷書中，特別申述了這一點。因為大防是北人，不甚了解南方人的生活習俗，與樸實的北人不同，抵禦災荒的能力也就非常薄弱，所以必須由政府預為籌謀，準備賑濟。否則，饑荒一經發生，社會就難免動亂不安。
蘇軾書中說：
……三吳風俗，自古浮薄，而錢塘為甚。雖室宇華好，被服粲然，而家無宿舂之儲者，蓋十室而九。自經熙寧飢疫之災與新法聚斂之害，平時富民，殘破略盡。家家有市易之欠，人人有鹽酒之債。田宅在官，房廊傾倒；商賈不行，市井蕭然。譬如衰羸久病之人，平時僅自支持；更遭風寒暑濕之變，便自委頓。仁人君子，當與意外將護，未可以壯夫常理期也。……
經過這樣多方呼籲，終獲朝旨許可，准予保留上供米三分之一，辦理平糴。
來年正月，糧食供應果已青黃不接，蘇軾便下令減價出糴常平米，把駸駸欲上的糧價壓了下去。
宋朝的救荒政策，法有政府辦理貸款的規定，地方官可以不必入告朝廷，專權自辦。但是蘇軾不願意放貸官款，顧慮貸放容易，將來與租稅同時催收時，民不堪命了，此與從前反對青苗的原則一樣。他決心專用平糴法，不使遭災的百姓貽留後患。
隨後蘇軾又想到九月間為了修繕廨宇，乞賜度牒那個案子，認為如得朝廷給賜，即可徵召蘇湖常秀各州富戶，照市價納米購買這批度牒，然後可以將這批米以低價賣與缺米縣份。這一進一出，雖然政府在米價上要吃一點虧，但可疏解米荒，平抑糧價。而出糴所得價款，即使短少一點，依然可以挑緊要之處修葺官屋。照此做去，政府給賜一份度牒，就可以派上兩種用場，「先濟餓殍，後完破產」。
他把這個構想，也奏報了朝廷，對於先前乞賜度牒一案，抱著極大的期望。
度牒，是出家人的身份證明。宋朝，度牒由中央政府專賣，一個人要出家做和尚，須先買好度牒，才由寺院剃度。政府出賣度牒，在財政收入上佔有重要地位，有時竟超過朝廷歲收的十分之一。
一道度牒的價格，因時因地不同。神宗時的官價，每道賣錢一百三十千；但在夔州路則賣到三百千，廣西路賣到六百五十千（《宋會要輯稿》）。如依米價每斗九十文計算，一紙官價度牒摺合白米一百石以上。
老百姓要買度牒，因為和尚道士可以逃避兵役、勞役，不出身丁錢和其他苛捐雜稅；法律規定，屬於寺院的田產免付租賦，所以部分地主也要買張度牒，用來逃避租賦的負擔。
蘇軾七月到任，正是鑠石流金的炎夏時節，乾旱之災已成。他最先注意到的是當時主要的交通命脈——運河干淺所造成的交通癱瘓，因而貨運阻塞，使穀米薪芻全面漲價。
解決水的問題，是拯救乾旱的根本，也是疏通貨運、平抑物價的唯一辦法。蘇軾前任杭州通判時，曾與當時的知州陳襄共同擘划過杭州的水源，在這方面他有相當的了解，因此很快接受臨濮縣主簿、監杭州商稅蘇堅（伯固）的建議，第一步浚治杭州的兩條運河：一是南抵龍山浙江閘口，北出天宗門的茆山河；一是南至州前碧波亭下，東合茆山河而北出餘杭門的鹽橋河。
他先調集捍江兵士及諸色廂軍千餘人，浚治這兩段河道，各有十餘里。以茆山一河，專受錢塘江的江水；以鹽橋一河，專受西湖淡水。因為若不把這兩道運河的水源分別隔開，則每天江潮來時，隨著潮水帶進大量泥沙到運河裡來，不出三五年，河道依然要被淤塞，前功盡棄。所以這次工程不但河分兩道，又在鈐轄司前創建一座水閘，每天江潮上時，關閉閘門，使龍山江潮只能從茆山河出天宗門而去；等過了一兩個時辰，潮平水清，才開閘門，則江潮中挾帶的泥沙，就不會流入穿越市內的鹽橋河，大部分流經城市的運河