熙寧七年（1074）十二月初三，蘇軾到密州任。
密州位於山東半島之西南，即今山東諸城，居濰河上游的東岸，本為漢之東武縣，隋改諸城，兼置密州。此地開發雖早，但自經濟中心移轉江南後，其重要性就大為降低，文明程度也就遠落在江南之後了，蘇軾稱之為「桑麻之野」，但有一個好處，公務比較清閑。
蘇軾一入州境，沿路看見農民忙著用蒿蔓雜草將死掉的蝗蟲包裹起來，挖地深埋，累累相望者二百餘里，捕殺的總數，報官的就幾有三萬斛之多，飛蝗來勢之大，不難想見。
蘇軾一下車，立即查問蝗災，哪知當地的官吏卻諱言道：「蝗不為災。」甚至睜著眼睛說瞎話：「蝗蟲來，為田地除草。」蘇軾近在杭州親眼見過，飛蝗自西北來，上蔽天日，聲如海浪，如碰到它們飛下來，則頃刻之間，一望無際的綠野，都成了赤地，這還不過是京東的蝗蟲，部分飛入淮浙的餘波而已，而京東的官吏卻說：「蝗不為災。」蘇軾憤然道：「將誰欺乎！」
他於到任後的第二十天，上奏朝廷，報告京東蝗災的嚴重情形，請求朝廷豁免秋稅，或與倚閣青苗錢，以資救濟。
同日，上書宰相韓絳，除蝗災外，還說到「手實法」的流弊，方田均稅之患，役法的分等，並且竭力反對擬議中將在京東榷鹽的打算。
這年秋天，朝廷實施呂惠卿制訂的「手實法」。先由政府規定標準物價，令各戶主自行填報家產，除職業上必需工具及食料外，所有一切財物都須列報，登入官方簿籍，從其總值，課以五分之一的財產稅，其間派人挨家逐戶逐項檢點調查，如有隱匿，一律沒收，並且獎勵民間告發，告發者可得沒收物三分之一的獎金。這個制度固然使政府收入大增，而中上之戶，多被仇人檢舉，弄得家家破產，人人不安。蘇軾函中說：
手實之法，獨恃告訐。昔之為天下者，惡告訐之亂俗也，故有不幹己之法。而今公開告訐之門，揭厚賞以求人過。豈吾君敦化，相公行道之本意？
論方田均稅之患，以為路人皆知其非，「稅之不均也久矣，而民安其舊。今乃奪甲與乙，其不均又甚於昔日，而民怨興矣」。
蘇軾在杭州，親見食鹽專賣的弊害，親自斷過違犯鹽法的小民，破家亡命。自來京東，見官不賣鹽，獄中沒有鹽囚，路上沒有被流配的鹽犯，正自欣喜，不料漕司移來文書說：有個王伯瑜的建議，計畫變更京東河北鹽法，置市易鹽務，收歸官賣。蘇軾慨然太息道：「密州鹽稅，歲收錢二千八百餘萬，為鹽一百九十餘萬秤，這還不過是一郡之數而已，官辦市易鹽務，有能力全部收買嗎？假使不能全部收買，鹽民又怎肯就此捨棄不煎？官不買的余鹽還不照樣都成了私鹽，即使用嚴刑峻法使老百姓個個不敢私賣，則存鹽亦豈不等於糞土？」蘇軾向韓丞相呼籲道：「願公救之於未行。」
但是，韓子華官僚世家，他這時候，謹守王安石遺規以取相位，此函並無多大作用。不久，即見三司使章惇的主張，認為河北與陝西，皆為邊防，河北獨不榷鹽，是為不公，力主河北京東之鹽，皆應官賣。朝廷已派專使實地考察，並召密州監司周革入覲。蘇軾雖再上書文彥博，力辯河北與陝西不同，東北民風強悍，榷鹽禍不可測，但是事已成議，沒有辦法追究了。
熙寧政風，已經非常敗壞，非常紊亂，地方官吏以矇騙為能，而中央機關則各自弄權行勢，甚至擅造單行法來欺壓地方。當時，初行「手實法」，司農寺行文各路說，如不按時施行，將以違制論罪。蘇軾大怒，對提舉常平官說：「違制之坐，若自朝廷，誰敢不從。今出於司農，是擅自造律（立法）。」
提舉官知道這位太守剛強不屈的脾氣，大驚，婉解道：「公且從緩。」怕蘇軾出奏。
宋設九寺，屬尚書省，分別辦理各項業務，司農寺職掌倉儲、苑囿、庫務之類，對付郡縣，態度蠻橫。蘇軾上書元老文彥博，揭發其擅自造令，欺壓郡縣道：
比來士大夫好輕議舊法，皆未習事之人，知其一不知其二者也。常竊怪司農寺所行文書，措置郡縣事，多出於本寺官吏一時之意，遂與制敕並行。
近者，令諸郡守根究衙前重難，應緣此毀棄官文書者，皆科違制，且不用赦降原免，考其前後，初不被旨。謹按律文，毀棄官文書重害者，徒一年。今科違制，即是增損舊律令也，不用赦降原免，即是沖改新制書也。豈有增損舊律令，沖改新制書，而天子不知，三公不與，有司得專之者！今監司郡縣，皆恬然受而行之，莫敢辨，此軾之所深不識也。
蘇軾指司農寺之「增損律令」「沖改制書」，完全依據法律而言，宋律、刑統（雜律棄毀制書官文書條）：「諸棄毀……官文書者，准盜論。」而賊盜、盜制書條：「諸盜官文書者杖一百，重害文書加一等。」杖一百加一等，才徒刑一年，而今司農寺擅以違制論罪，刑統（職制、被制書施行違者）條：「諸被制書，有所施行，而違者，徒二年。」顯然是增損律令，變用法條，目的是擅自加重刑罰，以建立權威。
至於罪刑之能否獲得赦降原免，只有法律條文內或皇帝的「敕」才能規定可用或不可。現在司農寺普通行政文書里，擅自作了「不用赦降原免」的規定，豈非「沖改制書」？
京東民風強悍，盜賊縱橫，《水滸傳》里晁蓋、宋江等人替天行道、劫富濟貧的大寨梁山泊，就在山東壽張、鄆城、東平三縣境內。蘇軾上文彥博書說：「密州民俗武悍，恃（特）好強劫，加以比歲荐饑，椎剽之奸，殆無虛日。」那個時代，人禍多因天災而起，天災使老百姓饑寒無食，弱者輾轉死於溝壑，而強者就只好鋌而走險，恃強行劫了。蘇軾有《論京東河北盜賊狀》，略曰：
比年來蝗旱相仍，盜賊漸熾。今又不雨，自秋至冬，方數千里，麥不入土。明年春夏之際，必生饑荒，寇攘為患。……而近年以來，公私匱乏，民不堪命，今流離饑饉，議者不過欲散賣常平之粟，勸誘蓄積之家。盜賊縱橫，議者不過欲增開告賞之門，申嚴緝捕之法。皆未見其益也。
常平之粟，累經賑發，所存無幾矣。而饑寒之民，所在皆是。人得升合，官費丘山。蓄積之家，例皆睏乏。貧者未蒙其利，富者先被其災。……乃知上不盡利，則民有以為生，苟有以為生，亦何苦而為盜。其間兇殘之黨，樂禍不悛，則須敕法以峻刑，誅一以儆百。今中民以下，舉皆缺食，冒法而為盜則死，畏法而不盜則飢。饑寒之與棄市，均是死亡，而賒死之與忍飢，禍有遲速。相率為盜，正理之常。雖日殺百人，勢必不止。
狀末，蘇軾鼓勇對亟欲富國強兵，湔雪國恥，因而堅持「府庫不可不盈」的神宗皇帝，進其逆耳忠言曰：
……苟非陛下較得喪之孰多，權禍福之孰重，特於財利少有所捐。衣食之門一開，骨髓之恩皆遍。……如此而人心不革，盜賊不衰者，未之有也。
蘇軾到任後，詳研盜案，立即懸賞緝盜，隨獲隨給賞金，因此人人奮力協助官府，供給線索，合力緝捕，頗收一時之效。
依照法律規定，獲強盜一人，判死刑者，給賞五十千文；判流以下刑者，給半，即二十五千文。不料近忽有旨，災傷之歲，都降一等計獎，即降一等，只有半數。如獲流刑以下，僅得十二千五百文，告官者和捕盜者，通常有四五個人，假使敵不過強盜，就會被盜所殺，捨棄了生命，幸而勝了，亦已與盜幫結了仇，其難如此，而四五人平分十二千五百錢，要他們用性命來拼，怎麼辦得到？
蘇軾給文彥博信上說：「災傷之歲，尤宜急於盜賊，……若又縱盜而不捕，則郡縣之憂，非不肖所能任也。」
蘇軾自從被排出京以來，已經很久不敢公然論政，於忍無可忍之時，只能寫下幾首「託事以諷」的詩篇，希望引起有力者的注意，婉轉達到為民請命的目的。現在則為主持一郡的疆臣，面對老百姓的饑寒疾苦，豈能心無所念？何況牧養生民，本是地方官的責任，他又何能恝置事外？故一再上書當國的宰相韓絳，三朝元老的侍中文彥博，希望得到救助，心裡則還惴惴自懼，函尾說：「故不自揆，複發其狂言，可行則行之，否則置之。願無聞於人，使孤危衰廢之蹤，重得罪於世也。」
蘇軾治事，有他非常機警的特長，為一般能吏所不及，史本傳和墓誌都記載了他在密州的一個故事。有一幫強盜，秘密準備劫掠，安撫轉運使派遣三班使率領悍卒數十人，到密州境內來追捕逃犯，當地政府必然要與之協作，蘇軾詩所謂「磨刀入谷追窮寇」者，即是指此。不料這批外來的悍卒，橫暴兇殘，幾又甚於強盜，甚至以禁物設贓，誣陷居民，為居民所斗殺，驚潰為亂。老百姓到太守衙門來奔訴，蘇軾投其書於地，不看，說：「必不至於有這樣的事情。」那些作亂的散兵，聽到這個消息，心定了，逐漸集合攏來，蘇軾這才傳集人證事證，使他們不能抵賴，一一招認，他就分別予以明正典刑。
密州濱海多風，又不如江南那樣，四處都分布湖沼和溝瀆之水，所以常常苦旱