熙寧四五年間，荊公制訂新法，陸續頒行天下。浙西各地，除青苗、免役、市易等外，更須兼行水利和鹽法。
鹽是任何人生活中不可或缺的必需品，愈是窮人，鹽在消費比率中的地位愈高，向來是政府重要的稅源。宋代，鹽和茶且因是政府專賣的物資，在國家財政收入上，佔有非常重要的地位。
江南是食鹽的主要產地之一，政府在各地遍設榷場，統一購銷。由於公定的收購價格偏低，不但使鹽民的生活困苦不堪，而鹽法尤為峻刻，小民偶犯鹽例，立即流配（充軍），於是強者常常結合為一支數百人的鹽梟集團，多帶刀杖，公然武裝販運。地方政府兵力不足，無力制止，又因他們除了販運私鹽外，不做其他壞事，所以也就睜一隻眼閉一隻眼地不管他們了。但是私鹽在總產量內佔了相當大的數量時，便明顯影響國家收入，中央政府就不得不管了。
熙寧五年（1072），據兩浙發運使的報告，杭、越、湖三州，不行新法，鹽的公賣收益不足。於是，中央派遣盧秉提舉兩浙鹽事。
王安石初設制置條例司，第一次派赴各路考察農田水利的八個特使，盧秉是其中的一人，根據盧秉調查地方鹽業所制訂的改革方案，就叫「盧秉鹽法」，名義上雖說是要振興鹽業，改善鹽民生活，實際上則是欲以酷烈的刑罰，杜絕私鹽的販賣而已。
盧秉奉派前來督導兩浙鹽務，一方面調派北方的軍隊一千人到杭、越、湖來，加強緝私的力量；一方面厲行鹽法，計算曆年來鹽戶的虧課，不如期清償者，一律用刑獄追索。沿海製鹽的灶戶，被迫得走投無路，家破人亡者，比比皆是。有人奏劾他任事以後，鹽課雖然增加了，但是刑獄累累，甚至有母親手刃親生兒子的慘事發生。據蘇軾所見：「兩浙之民，以犯鹽得罪者，一歲至萬七千人而莫能止。」（《上文侍中論榷鹽書》）但是，王安石強辯道：「捕鹽法急，可以止刑。」
杭州仁和縣的湯村，有赭山、岩門鹽場，盧秉主於該村開鑿一條運鹽河，徵召農民千餘人為開河的夫役，轉運使檄請蘇軾前往工地，督導工程進行。
這一千多名被征服役的老百姓，丟棄了自家繁忙的田事，卻來開鑿河道，只為運鹽之用，生活的憂慮不說，而其時天又久雨不歇，一路皆是泥淖，人人被雨淋得渾身濕透，簡直就像豬鴨一樣，在泥漿中打滾。河道中段，有一處地下涌沙，長達數里，開鑿更是困苦。蘇軾要察看實際施工的情形，也必須在這上淋下淖、窄不容足的工程線道上與牛羊爭路，心裡憤郁不平，作《湯村開運鹽河雨中督役》詩，為老百姓叫屈道：「鹽事星火急，誰能恤農耕。薨薨曉鼓動，萬指羅溝坑。天雨助官政，泫然淋衣纓。人如鴨與豬，投泥相濺驚。」說他自己：「下馬荒堤上，四顧但湖泓。線路不容足，又與牛羊爭。」心裡著實抱怨，即使回家種田去，頂苦也不過像這樣在泥漿中打滾而已：「歸田雖賤辱，豈失泥中行。」
晚上，寄宿在當地的水陸寺里，則曰：「乞食繞村真為飽，無言對客本非禪。披榛覓路沖泥入，洗足關門聽雨眠。」他就這樣辛苦地做他不願做的差事，只為一飽而已。
其後，他又公差到有鹽場十所的鹽官縣去，天寒地凍里，奔走鄉野，夙興夜寐，疲憊不堪，作詩寄州衙同僚說：「新月照水水欲冰，夜霜穿屋衣生棱。野廬半與牛羊共，曉鼓卻隨鴉鵲興。夜來履破裘穿縫，紅頰曲眉應入夢。……」奔波得一身狼狽，皮袍斷裂了縫線，靴子走穿了洞，他真不知所為何來。
從鹽官回杭不久，漕司又請蘇軾赴湖州視察新築的堤岸工程。
荊公實施新政，首先調查全國農田水利的情況，制定農田水利條約，以這個條約，作為後來開發農村的指導原則。
為「天下穀倉」之江南地方，當然是開發工作的中心地區，朝廷多次所派專使和監督財政的兩浙路轉運使，也都特別選任通曉地方情況的農業專家來擔任工作。
江南平原內，有一太湖，古稱震澤，跨越現代的江浙兩省，面積號稱三萬六千頃，湖水東溢，為瀏河、黃埔、吳淞諸水，分注長江。太湖之水，像個大網，網脈向四方流布，澤潤沃野，江浙的富饒，賴有此湖。但在宋代，太湖流域幾乎年年發生湖水泛濫的災害，使這一片肥沃的田原，歸於荒敗。政府為挽救財政的睏乏，自仁宗朝就開始研究江南水利問題，講求對策。名臣范仲淹首創治水的議論，依照傳統方法提出了有關疏導海口的幾個方針，未能觸及湖水泛濫的實際成因。不過因他提倡，引起世人注意，續有各種不同的水利學說發表，其中以蘇州人郟亶（正夫，嘉祐進士）的「治田說」，最有力量。
郟亶認為湖水泛濫的最大原因，是大地主、官僚和寺觀等社會上的特權分子，用盡方法將沼澤地圍起堤牆來，佔為私有，稱為水田（又稱湖田、園田或圩田），人人如此築堤圍田，必然將自然的水道堵塞，使太湖的水，失掉了出口，使一向擔任排泄湖水的吳淞江，完全失卻了功能。
所以郟亶認為傳統的治水說，不足以消滅泛濫，要盡水之利，必須以治田為先。治田成功，可以化水患為水利，達到增強生產的效果。
王安石的農田水利政策，其精神在於抑制富豪的土地兼并，所以郟亶的治田說，極受王安石的贊同，就派他擔任辦理江南水利的職務，俾便實行他的計畫。計畫中，對於大地主們各為自家田地所挖設的引水道，必須先加整頓，而整頓溝洫，又必先改編私地。郟亶一經著手，立即遭到地主們強力的反對，造成民間極大的騷亂與動蕩，連王安石的左右手呂惠卿也反對郟亶的做法。不得罪於巨室，是官僚們的金科玉律，郟亶的水利事業，做了不到半年，就完全失敗了。
郟亶遭遇反對做不下去時，中央派赴江南善後其事者，是中國歷史上屈指可數的大科學家沈括。王安石對正為江南水利問題發愁的神宗舉薦沈括時說道：
「沈括是江南人，熟知該地的土地利弊，其為人謹密，決不會輕舉妄動。」
神宗沉吟道：「事須慎重計畫，不能再有第二個郟亶，留下大害。」
沈括實地考察後，制定計畫，奏報朝廷許可，並也得到當地人民的一致支持。
湖州的改修堤岸工程，即是沈括計畫中的一部分。
湖州位於太湖南岸，距杭州八十公里。知州孫覺，字莘老，高郵人，相貌奇醜，曾問學於陳襄，登進士第，嘉祐中擢右正言，熙寧初知諫院，因與王安石異議，出知廣德軍，現任知湖州事。他就沈括的計畫，將太湖南岸原有的木造堤防，全部改用大石塊重築，堤高一尋（八尺）有奇，長達百餘里。這個堤岸，目的即在防禦松江的溢水為患。
其實改造堤岸，仍然只是權宜之計，如遇長期霪雨，真的發起大水來，水位漲過堤岸的高度，必然仍將溢水為患，木造石造都是一樣。
兩浙轉運使檄請蘇軾前往湖州實地考察，蘇軾之注意江南水利問題，此行是其發端。
蘇軾與孫莘老是在京師時的老朋友，行前先寄以詩，曆數湖州的名產，如湖島上的橘子、顧渚山的紫筍茶、梅溪的帶蒂木瓜和吳興廚子膾魚的手藝等，要他請客，而曰：「未去先說饞涎垂。」
孫覺舉行盛大的宴會招待蘇軾，軾行酒令，莫談時事，違令者罰酒一大盞。《贈孫莘老七絕》中的第一首即是：
嗟予與子久離群，耳冷心灰百不聞。
若對青山談世事，當須舉白便浮君。
不料此事在後來「詩獄」中亦成罪案之一，真是「沒有不說話的自由」。
蘇軾認為改築石堤的工程，實在不是解決問題的方法，而自己又不是辦水利事務的人，卻被轉運使派了這個差事，所以贈詩第二首，流露了心裡的不平，詩曰：
天目山前綠浸裾，碧瀾堂上看銜艫。
作堤捍水非吾事，閑送苕溪入太湖。
現代的心理學家說，人在失意的時候，常常會尋求美食，用放縱食慾來補償心理上的缺憾。贈詩中又一首就說他坐在船上，看人家網魚，那地方的刀魚，腴美非凡，他就想望糟魚的滋味：
三年京國厭藜蒿，長羨淮魚壓楚糟。
今日駱駝橋下泊，恣看修網出銀刀。
蘇軾在湖州結識了幾個不得志的窮朋友，氣味相投，倒是十分愉悅。一是進士同年邵迎（茂誠），本不相識，如今方才初見。十五年來，邵氏官僅止於州縣，後又窮死無嗣，蘇軾為作《邵茂誠詩集敘》者。一是秀才賈收（耘老），烏程人，自此訂交，詩筒往返甚密。
最重要的是，蘇軾此時，始知世有黃庭堅其人。
孫莘老是庭堅的岳父，取出他的詩文稿來請蘇軾鑒評，蘇軾讀後「聳然驚異」，讚歎不絕。莘老說：「庭堅詩文之好，人人皆知，但少一個像你這樣的人物，為之稱揚。」
其時，黃庭堅在北京（大名府）國子監當教授，未能識面，一個滯留北方，一個徘徊江南，一直沒有接觸的機會。改元元豐後，蘇黃間才有詩書往還，開始文