經現代學者研究證明，行政區劃不僅在傳說中的大禹時代不可能產生，就是在有文字可考、並且已經有國家出現的商代及西周時代，行政區劃也沒有立即出現。
商是一個有著悠久歷史的子姓部落，長期居住在黃河下游。其始祖名契，相傳曾輔佐大禹治水。從契傳十三世而到了成湯。公元前16世紀，湯滅夏，建立了商朝。
從現存史書中所出現的有關「內服」與「外服」的記載，可以看出在當時商朝已有一種很初級的中央與地方區域的劃分。這是一種從政治層面上著眼，以對商王的親疏來確定劃分標準的體系。另外，在當時還存在著另外一種商王與地方政權的劃分脈絡，即「商」（王畿）與「四方」、「四土」的分別。這一脈絡則相對側重於區域層面，即以商王是否直接統轄該地區為區分的尺度。「內服」與「商」（王畿）、「外服」與「四方」或「四土」之間應有相互對應或重合之處，但恐怕不能完全統一。
依據有關史料推斷，當時商代的中心地區可能包括今河南北部、河北南部及山東西部。而商代的周邊區域則可能已經包括東到大海，西至陝西西部，南跨長江而達湖南、江西，北到山西中部，東北到遼寧，西南到四川的廣大地區了。
經過現在學者們的研究可以知道，商代中央與地方政權所存在的關係雖然已不是一般的國與國關係，而是一個國家內的中央與地方的關係，中央還對地方政權實行一定的控制，但是需要指出的是，商代的這種中央與地方的不平等與控制，還不是後世的中央對地方的支配，更與中央集權不同，因此，在當時還沒有出現任何形式的行政區劃。
再來考察一下西周的具體情況。周是一個古老的姬姓部落，在商朝建立之前，主要活動在今天陝西、甘肅一帶，其始祖名棄，傳說做過夏朝的農官，是種植稷和麥的創始人。到了公元前11世紀，周武王率軍大敗殷商的軍隊，商紂王被迫自殺而亡，周代由此建立，史稱西周。
由於周代是在殷商基礎之上建立的，因此，有些制度與商代有一定的承繼並有所發展。與商代一樣，周代也存在著中央與地方區域的劃分。周王即周天子享有國家的最高權力，其所統治的範圍稱為「天下」，不僅包括周代的中央地區，而且還包括遠離中央地區以外的廣大地區，也就是說，周天子是將其時已知的整個世界作為他的統轄範圍的。
周王直接控制的中央地區，即王畿所在，其時被稱為「周邦」、「周」、「有周」或「王國」。關於周朝王畿的範圍，以往一般以為應有幾個區域，一是以豐、鎬二京為主的「宗周」地區，即今陝西西安一帶的地區，這一地區還包括周人發祥及滅商以前的都城所在的周原地區。一是以東都洛邑為主的「成周」地區，即以今河南洛陽地區為中心的區域。甚至有人以為豐、鎬與洛邑是連成一片的。
在「周邦」之外的區域，被稱為「萬邦」，也叫做「多邦」、「庶邦」。所謂的「萬邦」（或「多邦」、「庶邦」）當指各類地方政權。萬邦是一個十分廣大的地區，《左傳》昭公九年（公元前533年）記載周景王所說的一段話對此有較確切的描述：「我自夏以后稷，魏、駘、芮、岐、畢，吾西土也。及武王克商，蒲姑、商奄，吾東土也；巴、濮、楚、鄧，吾南土也；肅慎、燕、亳，吾北土也。」現在一般認為在萬邦區域分布有許多地方政權，這些地方政權主要分為以下幾類：
一是由周初王室分封其子弟、功臣而形成的一批諸侯國。對我國古代歷史有一些了解的人們，一定都知道西周初年周公旦在平定了其兄弟管叔、蔡叔、霍叔等人的叛亂後，大規模分封諸侯的故事。從這件事中，我們可以得知，以周初的政治形勢來說，如果要周天子直接統治廣闊的被征服地區，實在有些力不從心，於是採取了封建制的辦法來解決這一問題。所謂封建制，即封邦建國，周天子將其所居住的王畿以外的地方，通過隆重的授土授民儀式，分封給同姓親戚與一些異姓功臣，建立諸侯國，讓他們來獨立管理所封土地及依附在這片土地上的人民。
二是周天子以冊封的形式將原本已存在的方國部族變成自己名義上的諸侯國。如《史記·楚世家》就有這樣的記載，周成王時，楚國的先君熊繹即被「封以子男之田，姓羋氏，居丹陽」。他們的獨立性雖然比前面一種相對要大一些，但與周天子之間仍有明確的君臣名分。
周代施行封建制並不是人為的願望，而是一種迫不得已的行為。商周之際，地廣人稀，交通不便，周王朝在推翻殷商統治之後不可能建立領土國家，以直接統治所有被征服地區，只能採取據點式的城邦國家，以間接統治溥天之下。而且以周初的政治形勢而言，還必須加意防止被征服者的反抗，分封的目的，即是藉助這些諸侯之手「以藩屏周」，可使周天子對周邊地區的控制增強。這樣，「萬邦」之地在形式上便完全在周天子的控制之下了。
諸侯在名義上是臣屬於周天子的，要定期向周天子朝覲、納貢及率軍從征，但周天子對諸侯的控制相當有限，那些接受冊命的方國部族自不待言，就是由周天子分封的諸侯，在受土受民而建國之後，此土此民便不再與周天子有關。各諸侯國內是由邦君自己統治的，有相當大的獨立性。諸侯國在自己的封國內，大體依照周代的中央職官結構來分職設官。此外，這些諸侯可將國都之外的地區分封給自己的大夫立家，大夫則可以繼續向下將屬於自己的土地分封給自己的子弟與家臣。通過這種在全國建立一批大小不等的諸侯國的方式，達到政治權力的層級分化，從而形成向最高統治中心周王朝匯聚的政治局面。
基於以上所述，可以看出，西周實際上是一個全面分權的社會，周天子所直接管轄的地域範圍只是王畿而已，至於諸侯國內的行政事務，則與天子無涉。周王與各諸侯間只有政治上的統屬關係，而無行政上的治理支配關係，不存在什麼中央與地方的行政關係，如果勉強稱之，這種中央與地方關係也與後世中央集權下真正的中央與地方關係有著顯著的不同。換句話說，周天子與諸侯間僅僅是統而不治，地方上不存在任何形式的行政區劃。這是因為行政區劃是與集權制的中央國家相聯繫的，其實質就是分民而不分土，國君只是將自己直接控制的區域，進行分層次的劃分，並派遣可以定期撤換的官員來進行管理。因此，我們所熟知的「溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣」的景象，只是一種虛構，並不能反映西周分權的真實面貌。其時，在地域上只存在國與野的差異。這裡所說的國，即指城，在城之外為郊，郊之外為野。國中之人稱為「國人」，為統治者；住在郊外的是被統治者，稱為「野人」。國與野之間的差別，並不是行政區劃的不同，而是城邦內外因人而異的制度上的差異。