戰爭的傳統作用是改變現存的狀況。20世紀70年代初，出現了一種新的戰爭形態——由國家支持的恐怖主義活動。這也許是在運用新方法來實踐一種非常古老的戰爭形態。軍事上的弱勢國家，用恐怖主義來達到其用外交和軍事手段根本無法達到的目的或得到的讓步。
這種新形態的戰爭爆發之後，美國很快就暴露出缺乏應付手段的弱點。它既沒有對付恐怖活動的國家政策和情報能力，也沒有訓練有素、能對恐怖分子挑釁活動作出反應的軍事能力。雖然美國是世界上最強大的國家，它的軍事力量主要是用以對付蘇聯的，而不是對付恐怖活動這類事情的。
在1972年的慕尼黑奧運會上，以色列運動員遭到「黑色九月」恐怖分子的屠殺。當恐怖分子帶領人質穿過機場跑道、走向接應他們的飛機時，如果德國的狙擊手有能力把恐怖分子打死，這樣令人髮指的慘劇就不會發生了。
以色列人記取了這個深刻的教訓。1976年7月4日，86名以色列空降兵在烏干達的恩德培機場降落。他們的使命是營救8天前被恐怖分子劫持的一架法航班機上的乘客。在幾分鐘之內，這些空降兵就營救出95名人質，並打死了4名恐怖分子——這支部隊的指揮官和兩名人質喪生。這次成功解救人質行動的消息很快傳遍全球——這也進一步反映出美國在反恐能力方面明顯不足。
實際上，這個問題在1975年5月已經看得很明顯了：為了解救被柬埔寨政府扣留的美國商船「瑪雅各」號上的39名船員，41名美國海軍陸戰隊隊員被打死。營救活動以失敗告終。
這些事件清楚地表明，在處理恐怖分子製造的人質危機方面，美國還沒有做好準備。
為了彌補這一不足，70年代中期，三位具有遠見卓識的人士開始進行院外遊說，提出建立一支特種「精英」部隊來應付這種非常規的威脅。這三個人是：陸軍作戰部部長愛德華·C·夏伊·邁耶中將、陸軍特種部隊司令羅伯特·鮑勃·金斯敦少將以及軍控與裁軍署首席科學家、負責政府方面研究恐怖活動的專家羅伯特·庫珀曼。
起初，他們三個人沒有取得多少進展。在武裝部隊中，幾乎找不到支持建立「精英」部隊的人，就連在陸軍中也是如此。雖然陸軍花了很大本錢進行了技術投資——坦克、直升機、防空導彈、裝甲運兵車以及現代戰場上所需要的其他各種武器——但是它們在反恐當中顯然發揮不了多少作用。反對意見主要來自兩個方面：一是對這類精英部隊的偏見——在美國陸軍中，精英部隊從來就不受歡迎；二是認為這種部隊會與現有的武裝力量爭奪有限的資源和資金。
1977年6月2日，邁耶中將向陸軍參謀長伯納德·羅傑斯上將提出了建立特種部隊的設想。
這支部隊將是反恐的主要力量。由於它要處理最複雜的危機局面，所以它要具備其他部隊所沒有的作戰能力。它將由三個作戰中隊和一個支援中隊所組成。它的成員要經過精挑細選，要特別成熟、勇敢、堅強，具有生理和心理應變能力，要能對各種危機形勢，包括對他們本人構成的直接危險，作出適當的反應。
1977年11月19日，陸軍正式組建了特種部隊，不過兩年之後，與部隊所肩負的使命相關的戰術和作戰程序才得以完善。
為了對這支部隊進行最後的驗收，在喬治亞州斯圖爾特堡的亨特陸軍機場舉行了一場軍事演習。演習於11月4日（星期日）凌晨結束。特種部隊完成特殊使命的能力得到了驗證。
具有諷刺意味的是，就在舉行這次演習的時候，一群暴亂分子進入了美國駐德黑蘭的大使館。很快大使館裡的所有人——總共53人——都成了新成立的、具有強烈宗教色彩的伊斯蘭革命政府的人質。
這場危機持續了444天。這次事件使美國政府受到了前所未有的挑戰，是在能否有效對付恐怖事件方面的一次可怕而痛苦的教訓。美國面臨著種種風險、窘迫、矛盾、法律問題、別國介入問題、主權問題等等；沒有什麼簡單的解決辦法。我們所面臨的，實際上是一種戰爭行為，可是在這種規模的「戰爭」中，重型武器難以施展，同時也會造成過量殺傷。此外，還有人質問題。我們想採取一些行動，使形勢朝著對我們有利的方向發展。
但是，採取什麼行動呢？
這支部隊的射擊手和操作手，也許是世界上同類部隊中最優秀的，可是它還缺少必要的基礎設施——沒有指揮機構，沒有參謀人員，沒有戰鬥支援部隊。使事情變得非常複雜、令人失望的是，在伊朗沒有支持營救行動所必需的情報基礎設施。
與此同時，處於兩難境地的吉米·卡特總統決定採取行動，營救53名人質。陸軍特種部隊理所當然地成為伊朗營救行動的核心力量。
以色列人突襲恩德培機場的行動是個可效仿的典型……它的策劃、領導和襲擊方式都令人讚歎，但它的實用性不強。對德黑蘭進行突然襲擊的困難比較大。對恩德培的襲擊只是對一個機場的襲擊。襲擊者可以迅速著陸，對恐怖分子出其不意地採取行動而不被發現。德黑蘭是一個大城市，有數百萬人口，處於一個幅員遼闊的敵國境內數百英里的腹地。要讓一支能有效運作的部隊進入德黑蘭、進入大使館而不被發現，有許多問題需要解決。
詹姆斯·沃特少將被選來領導這次營救行動。他有一支能力非凡的特種兵部隊，但僅此而已。他實際上必須白手起家，建立一個高效的具有指揮、控制和情報支援功能的司令部——選拔和訓練司令部成員，制定行動計畫，挑選支援部隊，訓練完成突擊任務的部隊。
如果特種部隊能夠進入德黑蘭的美國大使館，他們肯定能夠展開營救行動。但是，把他們運送過去並把他們接運回來，卻是一次極大的挑戰。它意味著要在願意支持美國營救人質努力的國家建立中轉基地，還要在伊朗境內建立支援基礎設施。首先需要的是機場，以便用直升機轉運C-130運輸機上的突擊部隊，負責在機場和靠近德黑蘭的降落場地之間運送部隊，另外還要有卡車在降落場地附近接應。
除此而外，還需要幾架C-130運輸機以及能夠進行「無線電靜默」飛行的機組人員，於夜間飛抵沙漠機場。要有可靠的直升機中隊負責在機場和德黑蘭之間接送突擊部隊。
在各個軍種中還找不到能夠完成這項使命的部隊。吉姆（詹姆斯的昵稱）·沃特只好親自組建、裝備並訓練這支部隊。
要使單兵和部隊在極短的時間內達到完成這項任務的水平，是一個極大的挑戰，例如，以前就從來沒有利用夜視儀飛行的先例。吉姆·沃特是完成這項使命的合適人選，可以選出的部隊、裝備和機組人員最多只能勉強承擔這項任務。
更加困難的是在伊朗境內建立情報與支援機構。沃特得到了中央情報局的一些支持，但主要還是靠自己的資源。他派人進入伊朗做先期準備。他的計畫是，在德黑蘭建立情報支持機構，以求證實人質的確被關押在大使館辦公處（一個有90個房間的使館大院）。這個機構還要負責安排卡車在直升機降落場地附近等候，負責在大使館和降落場地之間運送部隊，以及營救出來的人質。負責完成這項任務的是狄克·梅多斯少校和特種部隊的三名士官，加上中央情報局的兩名特工。
1980年4月1日，中情局一位獨腿飛行員駕駛一架小型雙引擎飛機，在夜色掩護下把約翰·卡尼少校送進了伊朗。卡尼的任務是進入伊朗境內一個被稱為「一號沙漠」的邊遠地區，找出並標示出一條3000英尺長的降落跑道。這將成為一個轉運突擊隊員的場地，也是由「尼米茲」號航母起飛後加入他們行動的直升機部隊的油料補給場地。這支部隊由8架海軍「海上種馬」直升機組成。這些直升機並不適合這項工作，但是從它們的航程和載重量來看，是當時所能得到的最好的飛機了。
卡尼藉助他用飛機帶去的一輛舊本田自行車標定了降落場地。跑道建好之後，他安裝了機場照明系統。這個系統將由領頭的C-130駕駛艙里的人以遙控方式打開（這項任務將在那天夜晚由他親自操作完成）。
1980年4月24日，救援部隊的132名成員到達阿曼附近的馬什拉島的中轉基地，並從那裡登上C-130，以超低空方式進入「一號沙漠」。
那天夜裡，C-130沒有遇到特殊情況，比較順利地到達「一號沙漠」，倒是直升機沒有按時到達指定地點。那8架直升機中有6架能參加這次行動，可是它們在途中遇到強沙塵暴，一個半小時之後才到達該沙漠簡易機場。剩下那2架在沙塵暴之前就因機械故障而返回了「尼米茲」號。有6架「海上種馬」也夠完成這次任務了——但也只能說是夠用而已。如果再損失一架，有一些營救人員就不能同時離開。這不是什麼好事情。所有的人員都非常重要。
這一個半小時的延緩使得大家都很緊張。直升飛機不得不按時離開，以便在黎明前到達德黑蘭附