1.顏真卿首征鹽稅
唐玄宗開元年間，顏真卿是唐代第一位徵收鹽稅的官員。當時他擔任河北招討使。時安祿山叛軍已攻入黃河以南地區，而顏氏仍在河北抗敵。因河北滄縣產鹽，遂徵收鹽稅以充軍費。
當顏真卿在河北推行鹽政時，玄宗時任職江淮租庸使的第五琦，遂在肅宗乾元元年（公元756年）時襲用顏氏此制，制定鹽法。當時他已任職鹽鐵鑄錢使。他推行鹽政之法是：規定製鹽人要向政府呈報，另立戶籍，謂之「亭戶」。即包括製鹽的遊民和舊鹽戶，都要登記入冊籍內，即為「鹽戶」。即由民間產製鹽，但不得私賣，須由政府收購及運銷。
當時由「亭戶」賣給政府的鹽價是斗鹽十文錢。《唐會要》中記載說：「天寶、至德間，鹽每斗十錢。乾元元年，鹽鐵鑄錢使第五琦初變鹽法，就山海井灶近利之地，置監院，遊民業鹽者為亭戶，免雜徭，盜鬻者論以法。及琦為諸州榷鹽鐵使，盡榷天下鹽，斗加時價百錢而出之，為錢一百一十。」
政府將收購自亭戶的每斗十文的鹽，增價十倍賣給商人，即斗鹽110文錢。此即變相的抽鹽稅，即第五琦所定出之法。
講起鹽政，可分為兩部分：一是鹽的專賣制度（即國營官賣）；二是鹽的徵稅制度（即由民間自由賣，由政府抽稅）。
《管子·海王篇》可說是中國歷史上講鹽政的老祖宗，書中雖明說是官賣，但僅是理想而已。
說到中國的鹽政，粗略地說，漢武帝時，桑弘羊官賣食鹽，且包辦產制運銷，政府產制，政府銷賣，故名叫國營。此制度一直實行至王莽時，達150年。
東漢時，鹽無專賣制，亦非國營。而是准許民間制賣，而由政府收稅，凡100餘年。
南朝時鹽是收稅。
北朝時鹽用抽稅兼官賣之法。
隋文帝時，鹽不抽賦稅。自文帝開皇三年至玄宗開元九年，共137年不抽鹽稅。
唐肅宗時，第五琦所施行的鹽政，就是登記有戶籍的產鹽戶將鹽賣給政府，再由政府「就場專賣」給商人。即鹽必須經此獨木橋才能到商人手中 ，此即謂之「榷」。此種稅制很簡單，為間接的買賣，較漢武帝時所用辦法為聰明。因武帝時是產制、運銷、賣出，由政府一手經辦，故稱國營。但現在是由政府買進賣出，卻節省了產制與運輸的手續。此法據說是由道德最高的軍人，亦是大書法家顏真卿所發明，再由第五琦抄襲竊用。
第五琦所推行的鹽政，因各州任意加價，造成各種弊端。於是在肅宗上元元年（公元760年），由度支鹽鐵使劉晏（公元715～780年）對食鹽專賣制度進行了改革。劉晏是山東東明人，肅宗寶應二年（公元763年）任吏部尚書、平章事，領度支鹽鐵轉運租庸使。劉晏為唐代財政史上最成功之偉大人物，在他手上，完成了中國歷史上兩件大事，即鹽政改革與漕運。
劉晏所推行的鹽政，包含五種情況：即是民間製鹽、政府收購、政府出賣、商人運輸和商人推銷。是則仍有鹽民鹽商，可以說是一種最簡單的好制度。一直到明代萬曆時期，大體上都是實施此種制度。其間自唐末至五代稍有變通，明末開始才改由商人專賣。
凡任何一種制度，最好簡單易行，務使官民兩利。劉晏推行制度時，固然大權在握，但盡量放手讓民間去干，少加干預，並非事事包攬。好制度還得用好的人事來配合，不然，好制度仍可能產生弊端。
第五琦推行鹽政時，其中一弊是官吏太多。凡一政府，冗員太多，機關太多，必遭失敗，古今無不皆然。故劉晏所行的海鹽政策，首先是減省機關，減省官員。他僅設「十監」、「四場」和「十三巡院」。時全國所產十分之七的鹽均掌握在他手中。
2.劉晏設十監勸鹽
劉晏當時擔任戶部侍郎，其地位低於今日之財政部長。但他兼充的官職很多。他兼了全國的度支使、鹽鐵使、鑄鐵使和租庸使，這些官職之地位又較戶部侍郎為低。劉晏又兼充東都（洛陽）、河南、淮西以及江南東、西的水使轉運使，可算是一位能人。
這許多政事統歸他處理，他辦事井井有條，把民生搞得安定。因此當時有人嫉妒他，想把他逼走，後來終為楊炎所害。唐代常有此種可愛人物出現，實為漢代所無。
劉晏處理鹽政，主張少用官員，在全國僅設十監。所謂「監」，用來監督製鹽者也。十監即兩淮設二監、兩浙設五監、四川設二監及福建設一監，代宗時尚不能管轄河北，故不設監。即指嘉興、海陵、鹽城、新亭、臨平、蘭亭、永嘉、太昌、侯官及富都十監。又設漣水、湖州、越州及杭州四場。當時每年可得鹽稅100餘萬緡，已經相當於100餘州的賦稅了。其中兩淮、兩浙所產之鹽，已佔全國總產量十分之七了。
十監之工作，主要是管理鹽場。劉晏發明了「勸鹽使者」，猶如古代之「勸農使者」。即鹽有時潮濕，有時過於乾燥，都會出毛病。此時「亭戶」不會主動去料理，得由十監派員到鹽場指示亭戶應做之事。相當於古代之勸農使者，有專家下農村作調查，並指導農民耕作，勸鹽亦然。故鹽監實際上是管理鹽的生產。
正如史書所載，由於「鹽生霖潦則鹵薄，暵旱則土溜墳。乃隨時為令，遣吏曉導，倍於勸農」。劉晏使鹽監勤於向亭戶勸鹽。因此使鹽產豐收，並保不壞。史載當時吳、越、揚、楚四地鹽廩達數千，積鹽多至二萬餘石 ，以備民間缺鹽時用。
鹽監尚有一項任務。政府向亭戶收購之鹽，賣給商人。例如商人購自兩浙之鹽，賣到湖南去。但商人不願去貴州等僻遠之地，認為占不到便宜，於是政府規定自己運鹽供應邊遠缺鹽地區，存放於當地鹽倉。劉晏時，全國有數千鹽倉。每逢市場鹽價上漲，便將存鹽倉之鹽減價出售，謂之「常平鹽」。儲存鹽倉之鹽，亦可賣給鹽商。故平抑鹽價乃鹽倉之另一項任務。
為處理鹽市之各項行政工作，劉晏又設「十三巡院」。此種巡院，不但在產鹽處設置官員，亦在銷鹽處設置鹽官。
劉晏自淮北地區起設置了十三處巡院，包括揚州、陳許、汴州、廬濤、白沙、淮西、甬橋、浙西、宋州、泗州、嶺南、兗鄆及鄭滑等處。巡院之其中一項工作，是為緝捕私鹽犯，於是奸盜為之衰息。
十三巡院之工作亦互報各地鹽之盈缺情況，並通知鹽商何處缺鹽或過剩。由於政府以斗鹽十文之成本，賣給鹽商時為斗鹽110文，故商人得鹽去各地售賣時，各地通行，不再抽鹽稅，故鹽價平穩不漲。調查各地政府有無向商人抽鹽稅，亦為巡院之責，以免加重鹽商之負擔再轉嫁於百姓。
劉晏所聘用的鹽政官員都是年輕人，低級文員只要肯努力、人品好，並不苛求其資格與學歷。所用者凡兩種人，一種為「士」，彼等本身已有爵位者，並不求名，用來專管賬目；一種為「吏」，專管事務。他所選拔者均屬好人，因此得以順利推行鹽政。
綜上所述，劉晏辦鹽政，既具有上述各種優點，遂成為一種偉大之善政，使政府、人民與鹽商皆蒙受其利。
劉晏自肅宗上元年間推行鹽政時，當時每歲僅獲鹽利40萬緡而已；但推行至代宗大曆年間，每歲獲鹽利已多達600萬緡以上。當時天下之賦，鹽利已佔其半。諸凡宮闈服御、軍餉以及百官俸祿，都靠鹽利供給。政府固然靠鹽利發財，但人民與鹽商無不皆大歡喜。
劉晏被罷免後，雖法制如舊，但用人不善，主其事者貪婪貨財，遂無復再有劉晏主政時之善政出現。
德宗貞元四年，淮西節度使陳少游奏加民賦，從此江、淮鹽每斗增錢200，其後又增60，為斗鹽370文，河中兩池鹽每斗亦為370錢，經營鹽業的江、淮豪賈亦向民間加倍收費，民怨遂生。
劉晏時鹽法，商人可納絹以代鹽利者，每緡加錢200，以作將士春服。包佶為鹽鐵使時，許以漆器、綾綺代鹽價，但虛報大數以欺上。亭戶亦冒法而私鬻不絕；商人抬高鹽價，巡吏多而傷財，鹽政遂壞。