唐代的經濟政策較漢代為積極，較具發展和進取精神。唐代政府對人民亦較大方和寬容。任由農家賣田地、蓋大樓、辦工廠，農民要棄農從工商，亦悉隨尊便，政府無不歡迎。不過不再給土地而已。但後人又有批評，說唐代分給土地，又准出賣，豈不自相矛盾，破壞制度？其實田地既給了農民，任由農民處理，也非不合理。
唐代之100畝相當於漢代之200畝 ，唐代何以有如此多土地分人民？因分到地的有人賣出，故不愁無地可分。
如占田過多則受罰，但如在寬鄉占田多則不罰，可見唐代政府用心頗深，且有意義。漢高祖時，參與朝政者多非讀書人，故初無制度，直到漢武帝時才有定製。但唐太宗時，參政的多為讀書人，懂得治理之道，所以訂出好政策，好制度。所謂「律」、「令」、「例」，三者有所分別：「律」是原定的，如唐高宗時禁止賣買口分田便是「律」；「令」是新出的，如唐代某帝下的「令」；至於「例」，如太宗時所訂《唐律》，文字簡潔而不能過多，於是在「疏」中說明之，如為了造船而賣田，須經政府按律制定準許，這就是「例」。
世上無十全十美之事，亦無十全十美之制度。任何良好之制度難免會有些缺點。
綜上所述，由於田地買賣持續地進行，普通民戶雖占田不能過100畝，但由於公卿百官分田數量巨大，且有豪強兼并，再加上戶口冊之整理，要不斷地長期保持準確無訛，實在相當困難，因時日一久，顯出人之惰性，造成戶口冊人口登記之紊亂與缺失，在所難免。
由於人口之流動性大，造成戶籍之不實。如戍邊之軍人，政府照例免其租庸。戍邊六年後還鄉，戶口便有變動。玄宗時，戍邊者死亡，而邊將並不呈報。天寶年間，戶口使王鉷竟按舊戶籍冊免除6年租庸外，向其家徵收30年之租庸。或有誤會人民逃庸重罰之，使家屬惟有逃亡。由於歷經安史之亂與荒年，或屯兵地區之賦稅不上交中央，使國家府庫匱乏。天寶十四年，已報之戶890萬有奇，至肅宗乾元三年，僅190萬戶有奇而已，戶籍頓減，更難整理。於是租庸調製不得不廢棄而以兩稅制代之。
1.兩稅製成立經過
凡歷史上任何一種制度之改變，均非一蹴而就。事先必經過一番醞釀，始告形成。唐代自經過安史之亂的連年戰禍，人口劇減，百廢待興。國家需款孔急，乃於唐代宗大曆元年下詔：凡天下苗一畝須繳稅15錢，因國家需錢孔急，不能等秋收時才徵收錢，故青苗時即須徵收，號稱「青苗錢」。
又每畝收「地頭錢」20錢，亦通稱「青苗錢」。此即唐代按畝徵稅之開始。至代宗五年已成定製。夏季上田畝稅六升，下田畝稅四升；秋季上田畝稅五升，下田畝稅三升。青苗錢則每畝較前加征一倍。此種夏、秋兩季分征之法，即兩稅制實行之先聲。
兩稅制之正式成立，始於唐德宗建中元年，為宰相楊炎所創。此由於肅宗至德以後，天下兵起，人口凋耗，版圖空虛，賦稅之徵收，不能統籌劃一，綱紀蕩然，國庫收入無幾。戶籍中如富戶多丁口，因官宦及信佛、道得免，貧困無所憑藉，丁口因死亡或遷走者，而戶籍仍存，仍須徵稅。天下且多殘瘁，造成鄉居原地之土著，不足一成。楊炎洞察其弊，遂奏請行兩稅法。
兩稅制之法，主要是：「凡百役之費，一錢之斂，先度其數，而賦於人，量出制入。戶無主客 ，以見居為簿。人無丁中 ，以貧富為差。不居處而行商者，所在州縣稅三十之一 。度所取與居者均，使無僥利。居人之稅，秋夏兩入之 ，俗有不便者三之。其租庸雜徭悉省，而丁額不廢。其田畝之稅，率以大曆十四年 墾田之數為準，而均征之。夏稅盡六月，秋稅盡十一月 。」
楊炎的兩稅制，固然有人稱讚，但世人責罵者甚多。此制度一直影響後世逾1000年，一直推行到民國時代，可說是開創了中國今後的稅制。
2.兩稅制是認田不認人
歐陽修在《舊唐書·食貨志》中描寫兩稅制說：「租庸調之法，以人丁為本 。自代宗時，始以畝定稅 。而斂以夏秋 。」井田制因「履畝而稅」而遭破壞；唐代之租庸調製亦因「以畝定稅」而遭破壞，即開始認田不認人。
兩稅制的原則是「量出為入」，即是唐代政府用多少錢而預定收多少稅，並非每年編製預算，而是以唐代宗大曆十四年 為標準。不理是否主戶抑或客戶，一律以登在該地之戶口冊為準。
如有人自上海至廣州，至廣州住下即是客戶。此客戶本來經商，不必付稅。原想發財，但生意虧了本，只好為廣州大地主種田，耕種100畝而給地主40石租。而地主只須納粟2石給政府。此乃人類悲劇，歷史上不能避免。但現今之兩稅制，不管你是主戶還是客戶，不理你是16歲還是21歲，均以貧富產業多少為收稅的標準，此即與租庸調製主要不同之點。新增添的一點，即不居處（自由的）而行商的，抽稅三十分之一。以付稅給政府而言，大家一律平等看待。梁任公曾言佩服中國歷史上之一些措施與制度，但他遺憾中國沒有革命。其實中國並不需要革命，因所定製度合理之故。
兩稅制以田畝為主，其實即為資產稅，即有多少資本抽多少稅，並以大曆十四年為收稅之標準。此制在當時有極大之震撼，可說毀譽參半。