第十七章 國家情報機構管理與指導 總統、國家安全委員會和總統情報顧問委員會

美國總統通過發布行政命令和指令來指揮美國的情報活動,國家安全委員會則負責審查和評價美國的情報活動及其成果。

總統發布的最引人注意的與情報活動相關的文件都是一些未加密級的行政命令(unclassified executive orders)。福特總統、卡特總統、里根總統、喬治·W·布希總統均曾經發布這樣的總統行政命令。其中,小布希總統所發布的行政命令是對里根總統發布的「總統行政命令·美利堅合眾國的情報活動」(第12333號總統行政命令,發佈於1981年12月4日)的一次廣泛的修正,該項修正案在《聯邦公報》中共佔用了18頁。

當時的情況是,小布希總統下令將里根總統行政命令的第一自然段全部刪掉,並在該行政命令的第一部分內容中任命國家情報總監為情報系統的總負責人,同時還擔任美國總統和國家安全委員會的情報事務的主要顧問。該命令還闡述了國家情報總監的責任與義務,包括為整個情報系統設立主要目標和任務,與外國政府共同制定情報活動和反間諜活動的相關政策,並防止在未經授權的情況下泄露情報來源和情報活動方式。此外,該命令還允許國家情報總監建立職能主管和業務主管制度,並任命美國國家安全局、中央情報局和美國國家地理空間情報局的局長作為他們各自部門的職能主管。該命令還規定,國家情報總監「應監督和管理國家情報計畫(NIP)的預算」,情報系統的各個負責人也「應提供全部項目清單和預算信息以幫助國家情報總監更好地完善美國國家情報計畫的預算安排。」

修改後的第一部分還具體闡述了美國情報系統的各組成部門職能、各組成部門負責人的任務以及涉及情報工作的各行政部門的職責。中央情報局在國家情報總監的指導下開展工作,並按要求「做好美利堅合眾國情報系統與外國政府或國際組織的情報安全部門之間的情報與反間諜活動的實施與協調工作」。該命令還規定,美國國務院「應(公開或通過其他有效途徑)搜集涉及美國外交政策和國家安全問題的信息」,美國能源部也「應為情報系統的各部門提供專業的科學技術知識,並發揮分析和研究能力以助力情報工作的開展」。

美國總統還有權發布總統決策和研究指令(presidential decision and study directives),這些指令通常都是機密信息(classified)。里根總統執政在任期間,這些指令被稱為國家安全決策指令(NSDDs, National Security Decision Directives)和國家安全研究指令(NSSDs, National Security Study Directives);喬治·H·W·布希政府時期,這些指令被稱為國家安全指令(NSDs, National Security Directives)和國家安全評審(NSRs, National Security Reviews);隨後在柯林頓總統任職期間,又被稱為總統決策指令(PDDs, Presidential Decision Directives)和總統評審指令(PRDs, Presidential Review Directives);在喬治·W·布希(即小布希)總統上台後,他以「國家安全總統指令」(NSPDs, National Security Presidential Directives)代替了之前的總統決策指令和總統評審指令;自奧巴馬總統上任之後,又恢複了兩項指令的慣例,分別設立了總統政策指令(PPDs, Presidential Policy Directives)和總統研究指令(PSDs, Presidential Research Directives)。

儘管這些指令都僅僅是某一屆政府的產物,但只要不被取消或被下一屆政府的新指令所代替,這些指令都會一直具有效力。在里根政府所發布的眾多國家安全決策指令中,其中至少有9項指令涉及情報事務。1982年1月29日發布的國家安全決策指令第22號令,內容涉及「任命有權要求美國聯邦調查局搜集外國情報的情報官」;1982年7月4日發布的國家安全決策指令第42號令,部分內容則涉及太空偵察(Space reaissance);1983年3月11日發布的國家安全決策指令第84號令「捍衛國家安全信息」,規定了全新的安全審查要求——該審查要求主要針對能夠接觸密碼詞(code word)信息的人員;1985年1月18日發布的國家安全決策指令第159號令規定了「秘密行動計畫的批准與協調程序」;1985年11月1日,國家安全決策指令第196號令發布,題目為「反情報/反制行動實施特遣隊」(terintelligence/termeasure implementation task force);1985年11月24日發布了國家安全決策指令第204號令——「美國情報搜集任務批准權的讓渡」。

國家安全指令在喬治·H·W·布希政府時期設立,在這些指令中,涉及情報事務的包括:1989年2月發布的國家安全指令「美國太空政策」;1990年8月發布的國家安全指令直接策划了在伊拉克的一次秘密行動;1990年10月5日發布的國家安全指令第47號令「反情報和安全事務對策」;1991年10月21日發布的國家安全指令第63號令「單一領域背景調查」(Single Scope Background Iigations);1992年3月30日發布的國家安全指令(NSDs)第67號令——「1992年至2005年的美國情報能力」。柯林頓政府時期,有兩項總統決策指令與情報事務直接相關,分別是:(1)總統決策指令第24號令「美國反情報活動的實效」,該指令的結論來源於在總統評審指令第44號令的要求下執行的一項跨部門審查活動;(2)總統決策指令第35號令,該指令確定了情報需求的優先等級,共劃分為五個不同的等級。

喬治·W·布希政府時期,僅有兩個國家安全總統指令是人們所熟知的,分別是:(1)於2001年5月9日發布的國家安全總統指令第5號令,該指令授權對美國情報界進行了一次全面、徹底的審查;(2)於2003年2月發布的國家安全總統指令第26號令關注「情報信息優先等級」。由國家安全總統指令第5號令所授權的全面審查活動,最終得到了一份長達10頁(頁面上的文字密密麻麻)報告,操刀此份報告的是前任美國國家安全顧問布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft),該報告共分為3部分,分別是「勢在必行的改變」、「政府要求下的行動」和「行動時機的把握」。相比前幾任總統,巴拉克·奧巴馬總統在發布指令方面要保守得多,但也至少有3個指令全部或部分涉及了情報事務:2012年10月發布的未標註密級的總統政策指令第19號令,「對能夠接觸到涉密信息的檢舉者的保護」;2012年10月16日發布的總統政策指令第20號令,標註絕密級的「美國網路作戰戰略」;2014年1月17日發布的總統政策指令第28號令,未標註密級的「信號情報活動」,也正是該指令後來在一定程度上形成了奧巴馬政府對愛德華·斯諾登泄密事件的處理策略。

發布,這也是現行的全部八個國家安全委員會情報事務指令里最新的版本。20世紀70年代後期,人們一直想要出版一部囊括所有總統政策指令的總集,但沒有人能夠完成。至20世紀80年代,人們考慮使這些指令合乎時代潮流,但後來還是決定通過由中央情報主任指令(內容來自源自美國國家安全委員會情報事務指令)經過修改、豐富而派生出新的指導性文件,而國家安全委員會情報事務指令)一直到現在都沒有被廢除。表十七-1列出了該套《美國國家安全委員會情報事務指令》的號碼和名稱。

其實,在二戰結束後不久,就有了美國國家安全委員會情報事務指令,它對情報活動的各個方面內容幾乎都進行了更加詳盡且系統性的闡述。最初的指令完成之後,它不斷地被修改和完善,直到1972年2月17日被重新發布,這也是現行的全部8個國家安全委員會情報事務指令里最新的版本。20世紀70年代後期,人們一直想要出版一部囊括所有總統政策指令的總集,但沒有人能夠完成。至20世紀80年代,人們考慮使這些指令合乎時代潮流,但後來還是決定通過由中央情報主任指令(內容來自源自美國國家安全委員會情報事務指令)經過修改、豐富而派生出新的指導性文件,而國家安全委員會情報事務指令)一直到現在都沒有被廢除。表17.1列出了該套《美國國家安全委員會情報事務指令》的號碼和名稱。

1947年發布的美

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