宣傳局所擬召開首屆國會的方案數易其稿，終於在春節前報軍委會批准，隨即公示全國。方案中明確了各省議員的推舉方法，特彆強調了各省所推舉的議員必須的政治條件。年後，各省推舉首屆國會議員及省級議會的組建工作便全面開展起來。
從1909年10月組建軍委會宣傳局至12月底整整三個月幹了這麼一件事情無論如何是說不過去的，實際上宣傳局做的工作遠不止於此，比如憲法起草，比如政體設計，都是分量非常重的工作，由於洪粵誠的班底得用的人太少，懂業務的如宋教仁楊度之流又常常自以為是，根本不按洪粵誠交代的「套路」走。偏偏要交代的龍謙又「剛愎自用」，在諸多大政方針上已有定計，卻不去用行政命令的方式體現他的意志，而是讓宣傳局內部用討論的方式統一到他設定的路子上來，所以搞得洪粵誠苦不堪言的同時，效率也極低。
好在政事並不耽擱，一些政府機構已經組建並開始運作，比如國家安全總局、兵工總署、教育部、國防部已經組建，主官已經就位，工業部的組建也即將完成了。一些法令以暫行辦法的形式頒布下去了，下面已經動起來並且帶來了很大反響。反正在政府正式成立前是軍事管制的模式，管理各省各市各縣的是軍隊，軍委會的命令好使的很。這種局面促使宋教仁等準備用議會政治的方式體現自己治國理念的人很是焦急，他們甚至認為這是龍謙玩弄的權術了，他就是故意打這個時間差了。等議會和政府正式組建，下面都亂成一鍋粥了。義務教育無所謂，那是善政，但土地革命可不是小事，雖然民黨一直高呼「平均地權」，可是民黨要員往往出自富家子弟，對於土地革命有著極為複雜的心情，反倒是龍謙手下那些軍區司令們多是泥腿子出身，毫無顧忌。所以，軍委會的步驟越快，讓宣傳局掣肘洪粵誠的勢力越發著急，不得不讓步以便早已開國會「以定大計」了。
但龍謙又反對宣傳局搞出的國會組建辦法。他認為首屆國會的使命要相對簡單為好。不可能一步到位。比如要組建參議院和眾議院就沒有必要，不是兩院制沒有道理，而是不適應我們的現狀。首屆國會幹什麼？現將國家大政定下來！甚至連憲法都可以不定嘛。都說憲法重要，你們這麼倉促地搞，以後變不變？如果不停地修訂，嚴肅性何在？這又是一番道理。
按照龍謙的意見，首屆國會的使命有四，第一當然是確定政體、國名、首都等重大事項；其二是推舉國家元首並委託其組建中央政府；其三是建立和完善議會制度；其四是組織制定國家的首部憲法。
宋教仁承認龍謙的想法是正確的，而自己則有些迂腐了。
之所以要「建立和完善議會制度」，是因為軍委會所批准的首屆國會的組成辦法存在重大缺陷。它的組成體現了事實上的掌權者——蒙山軍軍委會的意志，因為各省國會議員的名額確定、推舉及批准都是由七大軍區所負責的。首屆國會更像是一個過渡機構而無法承擔共和體制下議會的作用。這有點像先有雞還是先有蛋的問題，這個辦法符合當前的實際，儘管輿論有不同的聲音，但主流上還是肯定這一做法的。
這一方案，從根本上否定了黨派參選的懷疑。
方案確定後，宣傳局的工作終於上了快車道。第一就是確定首屆國會議員的名額分配。這又爭吵了七八天，別看宣傳局是一個臨時機構，但大家都曉得它就是國會的化身，而將來國會並非是聾子的耳朵，議員的多寡直接影響著地方的利益，不能一開始就落了下風。各省都在活動，希望多幾個名額。
軍委會批複的國會組建方案的附件一就是各省議員的名額分配，具體如下：山東9人，廣東、吉林、廣西、奉天、直隸（含北京）7人，湖北、湖南、雲南、浙江、江蘇、黑龍江5人，其餘各省4人。總計130人。
山東作為蒙山軍的大本營顯然受到了照顧，而廣東等四省是蒙山軍的二類根據地，北京為預定首都，名流彙集之所，名額上也受到了優待。接下來的第三類省份是較早「歸順」蒙山軍的省份，也有所優待。
針對各地就名額分配的質疑——保皇黨及民黨的報紙立即指責蒙山軍獨裁。這是無法分辨的事實，因為將首屆國會議員的決定權交給各大軍區，決定權無疑就在蒙山軍的最高統帥手中，這樣一來，首屆國會必然是蒙山軍一言堂。
為此，軍委會宣傳局明發了一份文件，解釋了各省議員名額確定的原則——鑒於推翻滿清締造共和的過程中，蒙山軍為主導的政治派別起到了決定性的作用，對蒙山軍創建及壯大過程中付出了重大貢獻和犧牲的省份及地區應予格外重視。對於議員的最終確定交給軍隊，是因為國內的現狀尚不具備普選的條件。軍委會承諾，在國會正式組建後，將本著各省一律平等、公民一律平等的原則重新確定國會的組成選舉辦法。
為此，根據宣傳局的建議，龍謙在2月13日接受了《大公報》記者就召開首屆國會的專訪，通過媒體，再次向全國乃至全世界傳達了中國徹底破除封建殘餘，實施民主政治的堅定決心及步驟，以及實行現在辦法的必要性。
之所以選擇《大公報》，是因為該報一直秉承公正的新聞立場。當然，公正是相對的，自蒙山軍起兵反清，《大公報》的所有關於內戰的報道在龍謙看來都是公正的，比如長沙大火，除了蒙山軍所控制的媒體外，幾乎都不辨是非地指責聲討南方軍焚毀名城的滔天罪行。唯有《大公報》認為蒙山軍部隊救火救災是不容否認的事實，至於是誰放的火，抑或是炸彈所引或者百姓失火所致，應當詳細調查。該篇報道給龍謙留下了極好的印象，數次在宣傳局關於新聞管制的內部會議上表揚《大公報》並要求《山東新聞》等報紙學習《大公報》的新聞立場。不飾惡，不溢美，客觀公正地報道一切新聞。
《大公報》用兩版篇幅報道了對軍委會主席龍謙將軍的專訪並撰寫了評論，認為國家事實上的最高權力機構對於實施民主政體是有誠意的，承認在數千年專制統治的基礎上實施民主政治的構建需要一個過程。評論說，前清政府預備立憲搞了若干年也沒有結果，蒙山軍取得政權後不足半年便籌備國會的召開以確定國體及政體是一個偉大的進步。
這篇文章收到了不錯的效果，有力地促進了各省議會的組建及國會議員的推舉工作。幾經反覆最終回到國內暫居上海尚未赴京的梁啟超在《申報》上發表文章，對蒙山軍軍政府（這是梁氏對軍委會的稱呼）召開國會表示支持，但對國會的組建提出了批評。他在文章中又說，萬事開頭難固然不錯，但掛羊頭賣狗肉的事例更是不勝枚舉。蒙山軍軍政府究竟如何做，我們不妨聽其言，觀其行。
於是上海的記者蜂擁去採訪梁啟超，問及一個關鍵的問題，假如先生當選議員——姑且就在江蘇當選吧，會去北京參加國會嗎？梁氏肯定回答會去！但他表示自己當選的可能性為零。因為江蘇省作為全國的政治軍事重鎮，中樞只給了區區5個名額。因此，梁啟超痛批了軍政府國會名額的分配，譏笑龍謙心虛，既然示之以公，最公平的辦法是各省均等，而不是明顯照顧山東、廣東、吉林等蒙山軍「老巢」。
梁啟超沒有想到，他還真的當選了。不過不是在江蘇，而是在浙江！浙江民政長湯壽潛找上了他，希望他代表浙江參選，梁啟超自然樂意，於是佔了浙江一個「指標」，成為了首屆國會議員。
2月下旬，各省議員的推舉工作正式展開。宣傳局以密電形式致電各大軍區，提出了各省應予保證的人選。這份絕密的名單是蒙山軍的反對者——滿清遺老、民黨、北洋耆宿、晚清立憲派以及保皇黨成員。以龍謙名義簽發的密電要求各大軍區政治部要切實保證名單中的人員當選並護送他們安全抵京。
這份名單中，民黨系黃興、宋教仁、章炳麟，保皇黨梁啟超，北洋系袁世凱、徐世昌，段祺瑞，立憲派張謇，滿清貴胄端方、良弼、善耆赫然在列。
經過一個半月的推舉和審核，在3月底，各省議員名單陸續上報軍委會宣傳局，其中，兩個省份完全缺席，西藏交通斷絕，蒙山軍勢力尚未進入，外蒙處於戰事之中，上述兩省未能推舉議員出席首屆國會。其餘省份，在七大軍區（含首都衛戍區）政治部的有效努力下，均按照宣傳局給定的名額上報了名單。
軍委會研究批複後，考慮了交通問題，確定首屆國會召開的時間為4月16日。
軍委會秘書處隨即進入了緊張的會議籌備階段，除安全問題由北京警察廳及國安總局負責外，所有的交通、食宿、會場、文件等事項均壓在了秘書處頭上，將鄧清華及歐陽中忙得腳不沾地。
確定的共計124名國會議員中，以民族分，漢族佔了絕大多數，計有113名議員登記民族為漢族，其餘11人中，蒙族3人，滿族3人，回族5人。
以身份分，軍人代表有39人，佔總代表數的31.4%，政界人士29人，佔23.3%，工商界21人，佔16.9%，社會名流佔18人，14.5