自蒙山軍佔領鄭家莊為中心的大片區域，朝廷本來就薄弱的統治完全崩潰了。蒙山軍不是像孫德旺、陶三一類以打劫綁票為生的土匪，而是一支有著深遠政治圖謀的武裝集團，所以必須建立自己的鄉村政權基礎。蒙山軍需要吃飯，需要穿衣，需要安置傷病號，需要招募新兵，一切的一切，都需要有一個全力支持蒙山軍的基層政權。
這個政權，就是龍謙花了很大氣力打造的村民自治委員會。
自秦始皇混同宇內，建立大一統的中央帝國，中央政府對於農村的統治從來就很薄弱，更多的依靠鄉村自治，依靠對象是信奉儒學的士紳。靠近城市的還好，在遠離交通線的山區，政府的統治力就更為薄弱了。那些地方經濟基礎極弱，可以為統治者提供的稅負也很少，只要太平無事，官府很少過問山區農村的事情。在封建社會成型後，經過歷朝歷代的磨合，中央——省——府——縣四級體製成為了通行的模式。縣就是封建社會最基層的統治組織了。縣令們由於交通問題，很少到所屬的鄉村視察。據根據地的老年人回憶，費縣的縣官老爺只來鄭家莊一次，那也是二十年前的事情了。
還有一個就是官府的工作態度了，由於各級官吏都是由上級來任命考核，所以，取悅上司是他們工作的主要目的。報喜不報憂就成了必然的選擇。農村的自然性質的小農經濟模式決定了農村無喜可報，憂倒是不少，比如水旱蝗災嚴重時，會導致流民的出現，而歷史上流民就是最危險的因素，這種情況下，地方政府會向上申報災情，請求減免稅負並請求中央財政的支援。但這不是為了災民考慮，而是為了官員自己的烏紗帽和利益考慮。當朝廷賑災的銀子撥下來，各級官員撈錢的好機會就來了。
正因如此，才會出現蒙山軍佔據鄭家莊後魯南乃至山東官府的反應遲鈍，如果不是苦主鄭經有兩個軍方背景的兒子，如果不是袁世凱主政山東後銳意進取以求仕途更上一層樓，官軍會不會發兵攻打鄭家莊都是一個問題。
在別的地方不敢說，至少在魯南，還沒有人像蒙山軍一樣關注農村經濟問題，並且用很大力氣去調查研究農村經濟並且試圖在組織形式上加以改變。
這種組織形式，也是不斷完善的村民自治委員會。
開始是以自然村組織的。最早的自治委員會誕生於鄭家莊，然後就是陳家崖，逐漸推廣到了根據地的近二十個村莊。在蒙山軍完成了「招安」大業後，自治委員會也升級了，在保留各村自治委員會的前提下，成立了更高級別的自治委員會，大家叫它總會，統一實行對根據地政治經濟方面的管轄權。
後世有一位軍事大家曾形象地解釋過政權的含義：政權就是鎮壓之權。雖然直白了些，但道出了政權的主要本質。那就是其強力性。
如果沒有蒙山軍作為後盾，自治委員會是不會誕生並壯大起來的。因為有蒙山軍這樣一支連續擊敗官軍的武裝，自治委員會真的成了二十餘個村莊內說了算的機構。當然，也與其傾心為當地百姓謀福利有關。
但直到後來，才有人明白了，自治委員會是龍謙決心實行軍政分家，改造農村的一塊「試驗田」。
最早明白這一點的是陳超。
陳超注意到，從鄭家莊施行的「打土豪，分田地」的政策轉變為陳家崖、白魏為代表的減租免債，其中包含著龍謙對解決農村問題的思考。前一種方式是激烈的，簡單的，是以階級對抗的形式展開的，註定會隨著鬥爭的開展引發更高層面的對抗。後一種方式是和緩的，複雜的，見效慢但相對穩定，也不會引起官府的重視。
確定韜光養晦、厚培實力、乘勢而作的總方針後，龍謙就不再允許在鄭家莊嘗到甜頭的貧苦農民將鄭家莊的方式推廣到更遠的地方了。好在局勢完全在蒙山軍的掌控中，程大牛之類更希望將鄭家莊模式推廣的農民不得不接受蒙山軍的主張。
農村的核心問題是貧困，這幾乎是引發一切問題的根源。其餘問題都是由其派生出來的，比如土地問題。在工業和商業幾乎為零的山區農村，土地幾乎是唯一的生產資源。由土地而引起的矛盾成為了主要矛盾。即使是在蒙山軍推行減租免息政策後，仍未真正解決土地問題。導致在自治委員會內部，愈來愈分裂成兩派，以蕭觀魚為首的地主派和以程大牛為首的僱農派。兩派的矛盾在蒙山軍司令部遷入沂州後公開化了。
陳超擔任自治委員會主任期間，自治委員會基本正常運轉。一來陳超本人的名聲甚佳，陳家崖的僱農幾乎沒有對他有仇恨的。二來有龍謙的支持，程大牛等人不看僧面看佛面。其三呢，陳超辦事比較公平，兼顧了地主和僱農的利益。那時候的自治委員會基本是獨立運作，蒙山軍高層——主要是龍謙，後來基本上不大過問其內部的事了，只是委託它完成一些他需要的調研，比如人口及經濟調查之類。
但是在龍謙和陳超離開後出現了轉變。接替陳超擔任自治委員會主任的是蕭觀魚。此人也屬大地主之列，當初實行減租免息就有些無奈，現在執掌自治委員會後，不免同情田主，仇視僱農起來。而程大牛則希望將減租免息的政策深入下去，每年，至少兩年一次，將田租水平降一次，讓廣大的貧苦農民不斷改善其生活。這個主張遭到了蕭觀魚的反對，矛盾就此爆發。
龍謙審定的自治委員會章程中，對其成員產生，政策的推出，都有細緻的規定。核心思想就是通過選舉產生各級自治委員會的成員，而不是由什麼人來指定。
但在實施的時候發現，自治委員會最基層的組織——村級自治委員會很難實行全民的選舉。第一，婦女被自然地排除在外了。沒有一家會讓女人拋頭露面。即使是成年男性，像程大牛那樣勇於站出來提出自己主張的極少。
毛病出在龍謙身上。他完全忽略了農村的現狀，忽略了農民的參政積極性和議政水平。
於是，龍謙在規則上做了修訂，村級成員由本村推舉，總會的成員由各村級委員選舉。
形成的事實是，兩級自治委員會成員中鄉紳的比例佔了半數以上。這個結果的出現是必然的。因為一般的農民，根本就不願拋頭露面。即使如程大牛之類具有反抗精神的，也因為其文化素質的低下，難以在委員會中發揮建設性作用，他們總是站在反對派的一面，不停地反對提案，但自己又提不出合理的方案。
一句話，這個時代的農民還不能為其階級吶喊，必須有代表其利益的有視野有文化有能力的精英人物來引導。
龍謙為自治委員會擬寫的內部的議事規則規定，委員會推出所有的條例法規時，必須採用少數服從多數的原則來決定。具體做法就是無記名投票。這種閃爍著民主思想的規定在執行中也走樣，委員們習慣於看大人物的臉色，他們不相信自己投了反對票會阻止提案的通過，他們擔心因為自己的反對而得罪那些有權勢的人。
龍謙其實注意到了這個問題，但需要時間來解決。他曾不止一次與陳超探討過選舉的深刻含義。陳超天生具備民主思想，對龍謙所提出的所有辦法幾乎都發自內心地贊同並認真執行。但效果卻很差。
自治委員會成立數年來的實際情況是，鄉紳們在地方上的權勢受到了限制，但並未出現農民說了算的現象。如果不是陳超的主持，自治委員會不過是地主統治鄉村的一個改頭換面的工具。
身為地主的陳超對此十分的失望。
龍謙明確地對陳超說，希望農民行使自己的權力，必須有個較長的過程，其標誌之一就是有一支保護其利益不受地主侵犯的軍隊，另外，必須實現農民文化素質的提高。很難想像，一群連自己名字都不識的文盲，一群連國家、民族都不知何物的群氓能夠走上政治舞台！
與龍謙無數次深入的交流，陳超算是初步理解了階級和階層的概念，理解了階級矛盾爆發的可怕威力。在遙遠的歐洲，已經誕生了為無產階級吶喊的理論。而在中國，完整地記載了數千年封建史中不勝枚舉的農民暴動，其實就是階級對抗的結果。
發現這一點，曾引起了陳超的極大震撼。當紛亂無序的事實上升到理論的高度，其效果當然不一般。好在龍謙對所謂的「剝奪剝奪者」不贊同，這讓陳超安心不少。
既然能提出問題，想必是深思過了。陳超問及對策，龍謙苦笑說他也無良策可施。不過，既然階級或者階層是因為經濟地位決定的，那麼最根本的解決之道還在於經濟。而農村經濟的核心問題就是土地問題，富者阡陌連片，貧者無立錐之地，矛盾是越來越尖銳了。順著這方面想，如果農民不通過種地可以獲得比種地更高的收益，那麼可以斷定，農民必將減輕甚至放棄對土地的關注和熱愛。
道理成立。但陳超想不出什麼方法可以讓農民不種地而有收入的辦法。直到龍謙掌控魯南兩州，神奇地將中興、華源兩大實業集團組建起來，為了報答根據地民眾的養育之恩，兩大實業集團定向招收根據地的青壯年到沂州、兗州的企業做工。陳超總算看到了解決問題的希望。