籌建北洋海軍
海防問題是近代中國面對資本主義列強的挑戰而提出的重要課題。鴉片戰爭改變了歷代備邊多在西北的狀況，東南海疆成為國防第一線，原來「華洋隔絕之天下」，一變而為「中外聯屬之天下」，從而賦予海防問題以近代的意義和全新的內容：防禦對象不再是陰代那種散股的倭寇和海盜，而是日益向外招展殖民市場、力圖按照自己的面貌改造世界的資本主義列強，其經濟發展水平和綜合國力遠遠超過古老的封建主義中國；海防問題不再是只涉及東南沿海安全的局部性問題，而是一個關係到國家獨立地位和民族發展前途的全局性問題：海防建設不再是增加舊式「風篷」和「孤矢」，而是中國向西方學習、取其長技、實現近代化努力的一個重要組成部分。
70 年代以後，由於國內農民起義的逐漸平息和外國資本主義的加緊侵略，內部矛盾趨於緩和，外部矛盾日益激化，邊疆危機紛至沓來。是時日本「逼於東南」，俄國「環於西北」，「外警之迭起環生者，幾於無歲無之」
①，時勢迫使清政府不得不把視線轉向對外關係，籌辦海防，建立新式海軍。1874年日本出兵侵略台灣，使清朝有識之士覺察到日本對中國構成了嚴重威脅。
奕說：「日本兵擾台灣，正恃鐵甲船為自雄之具。彼時各疆臣因防務未集，驟難用兵，均以彼有此船，中國無此船為可慮之尤。自台事就緒，而揣度日本情勢未能一日忘我，不能不豫為之備，於是有海防之議①。
是年11月5日，總理衙門遞呈《海防亟宜切籌武備必求實際疏》，強調籌辦海防的必要性和緊追性，並提出「練兵」、「簡器」、「造船」、「籌餉」、「用人」、「持久」等項辦法，請交濱江沿海各省督撫、將軍討論。
19 日正在廣東揭陽家居的丁日昌通過廣東巡撫張兆棟將其前在江蘇巡撫任內、「參以西人築台練兵之法」而擬定的《海洋水師章程》6 條遞呈，「以備聖慈採擇」。他提出海軍統一指揮與分區設防的主張，建議根據中國沿海海域的自然條件與國防需要，創立北洋、東洋、南洋三支海軍，各設提督一人，北洋提督駐天津，負責直魯兩省沿海防務；東洋提督駐吳淞，負責江浙兩省沿海防務；南洋提督駐南澳，負責閩粵兩省沿海防務。三支海軍各備大兵船6艘，炮船10艘，每半年會操一次，以期「三洋聯為一氣」。清廷將總理衙門和丁日昌的條陳交沿江沿海各省督撫詳細籌議，限一月內復奏。當時左宗棠在陝甘總督任上，轄境並非沿海沿江地方，但總理衙門認為他「留心洋務」，所以也咨請他參加討論。
有關各省督撫在復奏中，雖然原則上都承認「海防一事，為今日切不可緩之計」，總理衙門「原奏六條」，「亟應籌辦」，但由於思想認識水平不同和各自處境的差異，所以在具體主張上還存在著很大分歧，而分歧的焦點則在於戰略防禦重點應該放在什麼地方的問題上。
奉命簡閱長江水師的彭玉麟、兩廣總督英翰等認為，與其加強海防，莫如整飭長江防務，可為「東南久遠之計」。湖南巡撫王文韶、山東巡撫丁寶楨把俄國看作最大威脅，一個主張注重西北塞防，神速進軍收復新疆，一個主張注重東北塞防，保衛清朝「根本重地」。湖廣總督李瀚章、福建巡撫王凱泰、欽差辦理台灣等處海防兼理各國事務大臣沈葆楨、兩江總督李宗羲等則強調海防為當前第一要務，主張優先籌辦。
① 醉福成：《強鄰壞伺謹陳愚計疏》，《庸盒海外文編》，卷32，第6頁。
① 《光緒元年六月二十二日總理各國事務衙門奕等奏摺》，《洋務運動》（二），第337頁。
李鴻章是最大的海防論者。他遵旨上了由幕僚薛福成代筆的《籌議海防折》，系統地闡述了自己對海防問題的看法。他認為「總理衙門陳請六條，目前當務之急和日後久遠之圖，業經綜括無遺，洵為救時要策」。明確表示「居今日而欲整頓海防，舍變法與用人別無下手之方。」這裡的所謂「變法」，主要是指改革軍事制度，建立近代海陸軍；所謂「用人」，主要是指改革科舉制度，培養新式人才。他根據中外軍備狀況和中國地理環境，主張中國應「以陸軍為立國根基」、「就現有陸軍認真選汰，一律改為洋槍炮隊」；同時「亟練水師」，加強海防，而「其防之之法，大要分為兩端」，即「守定不動之法」和「挪移泛應之法」，因此「外海水師鐵甲船與守口大炮鐵船皆斷不可少之物」。他同意設立北、東、南三洋海軍，但認為各洋海軍均須擁有大鐵甲船二艘，「一處有事，六船聯絡，專為洋面游擊之師，而以余船附麗之，聲勢較壯。」他鑒於籌辦海防需款甚巨與清政府「財用極繼」的矛盾現實，斷言「欲圖振作，必統天下全局，通盤合籌，而後定計。」他稱讚曾國藩「暫棄關外專清關內之議」為「老成謀國之見」，認為「新疆不復，於肢體之元氣無傷，海疆不防，則腹心之大患愈棘。」他建議停止進兵新疆，改用招撫辦法，准阿古柏等或如雲、貴、粵屬的苗瑤土司。自為部落，或如越南、朝鮮的略奉正朔。「其停撤之餉，即勻作海防之餉，否則只此財力，既備東南萬里之海疆，又備西北萬里之餉運，有不困窮顛蹶者哉？」他還力主「開源節流」，「仿行西法」發展民用企業，設廠製造耕織機器，開採煤鐵各礦，興辦輪船鐵路，榷其餘利，養船練兵①。
李鴻章不僅上疏陳詞，而且授意丁日昌圍繞總理衙門原奏6條「籌議切實辦法」。丁日昌遵囑寫成《海防條議》，請李鴻章代為上呈。《海防條議》
實際上已經超出總理衙門所提練兵、簡器、造船、籌餉、用人、持久六條的範圍，而是從更廣泛的背景上探討加強海防的途徑，涉及經濟領域的改革和近代化問題。李鴻章「披讀再四」，發現丁日昌同自己意見一致，並且講了自己想到而未敢說出的話，因而非常高興，特地致函丁日昌說：《海防條議》
「逐條皆有切實辦法，大意似與拙作一鼻孔出氣，而籌餉條內推及陸路電報、公司銀行、新疆鐵路，用人條內推及農商受害、須停止實職捐輸，此皆鴻章意中所欲言而未敢盡情吐露者，今得淋漓大筆發揮盡致，其比喻處、痛快處，絕似坡公來書所謂現出全體怪象；雖令俗士咋舌，稍知洋務者能毋擊節嘆賞耶！」
②左宗棠的看法有所不同。他稱頌總理衙門籌辦海防6條「閎遠精密，無少罅隙」，而反對丁日昌、李鴻章、王文韶的某些條陳。他批評丁日昌設立北東南三洋海軍的建議，認為「洋防一水可通，有輪船則聞警可赴。北東南三洋只須各駐輪船，常川會哨，自有常山率然之勢。若劃為三洋，各專責成，則畛域攸分，翻恐因此貽誤，分設專閫三提督共辦一事，彼此勢均力敵，意見難以相同。七省督撫不能置海防於不問，又不能強三提督以同心，則督撫亦成虛設，議論紛然，難以實效。」
③他既反對李鴻章暫緩西征，節餉以備海防的意見，又不贊成王文韶全力注重西征的建議，主張「東則海防，西則塞防，二者並重。」
① 《李文忠公全書》，奏稿，卷24，第19—21頁。
② 李鴻章：《復了雨生中丞》，《李文忠公全書》，朋僚函稿，卷15，第6頁。
③ 《洋務運動》（一），第114頁。
在上述諸多議論中，李鴻章和左宗棠二人的主張具有代表性，他們雖然都表示支持總理衙門籌辦海防六條，但在海軍要不要集中領導和統一指揮、如何處理海防與塞防的關係問題上卻存在著原則分歧。李鴻章淮系集團的主要地盤在北洋，所以李鴻章極力強調海防的重要，而視西北塞防為可有可無，甚至不惜以「漸棄新疆」為代價，來加強海防建設；同時竭力支持丁日昌建立三洋海軍的主張，以便直接控制北洋海軍。當然，就中國防禦列強侵略的戰略需要來說，李鴻章強調海防、建立海軍的意向是無可非議的，問題在於不應忽視西北塞防、鼓吹「漸棄新疆」。左宗棠湘系集團的勢力先在東南而後移至西北，他既看到日本侵略台灣並窺伺朝鮮、英法兩國企圖分別由緬甸和越南侵入我國西南諸省的事實，深感沿海防務亟待加強；又目睹阿古柏匪幫盤踞新疆、沙俄強佔伊犁的罪行，深感收復新疆乃當務之急。因此，他主張水陸兼顧，一面收重新疆，一面加強海防。他對建立海軍一向持積極態度，有人說他奏准設立福州船政局，「是為中國海軍萌芽之始」。他認為海軍應該集中領導和統一指揮，防止被人「挾以自重」，互分畛域，以便在抵禦外國侵略的鬥爭中發揮其應有的作用。
1874 年底正當各省督撫複議基本匯齊之際，同治帝病死，光緒帝繼立，慈禧再度垂簾聽政，因而拖至1875年3月清廷才下令「親郡王會同大學士、六部、九卿悉心妥議，限一月內復奏。」這樣，「海防議」便進入了廷議階段。醇親王奕支持籌辦海防，並認為籌款一事，以「李鴻章之請暫罷西征為最上之策」，而「開礦挖煤」只應「試辦於一省一地，可則行，不可則止」
①。禮親